稳妥推进中小银行改革化险 更好服务实体经济

　　中小银行改革化险受到市场关注。近日，中国银保监会召开听取全国代表委员意见建议座谈会，提出将稳妥推进中小银行改革化险。中小银行是我国金融体系的重要组成部分，是发展普惠金融和服务小微企业的重要力量，近年来在快速发展的同时，也面临资产负债结构失衡、公司治理不善、风险防控机制不健全等突出问题。支持中小银行加快建立资本补充长效机制，深化公司治理改革，加快不良资产处置，提高风险抵御能力，有助于中小银行更好地服务实体经济发展。

　　中国银保监会日前召开听取全国代表委员意见建议座谈会。中国银保监会表示，下一步将与地方党委政府密切合作，稳妥推进中小银行改革化险，强化重点领域风险防控，推动多渠道补充资本。

　　业内专家表示，中小银行是我国金融体系的重要组成部分，近年来发展迅速，但发展质量仍需提升，同时还面临资产负债结构失衡、公司治理不善、风险防控机制不健全等突出问题。

　　我国中小银行的数量占整体银行业的98%，总资产规模约占银行业的一半。伴随金融业改革开放进程，我国中小银行在支持地方经济发展、服务乡村振兴、助力民营小微企业发展、满足城乡居民多样化金融需求等方面发挥了积极作用。

　　但当前，在大型银行业务下沉、中小银行资本补充渠道狭窄、疫情等内外部多重因素的影响下，部分中小银行资本充足率有一定下降，这对中小银行服务实体经济的能力形成了一定的制约。

　　中国银保监会发布的数据显示，二季度末，商业银行（不含外国银行分行）资本充足率为14.87%，较上季度末下降0.14个百分点。分机构来看，农商行资本充足率为12.25%，明显低于大型银行（17.26%）。

　　“资本补充是增强风险抵御能力的重要手段，应支持中小银行加快建立资本补充长效机制。”招联金融首席研究员董希淼在接受记者采访时表示，如适当优化股东资质条件，简化审批流程，支持中小银行引进合格股东进行增资扩股；放宽准入条件，支持中小银行发行优先股、永续债、可转债、二级资本债等；加大力度支持更多优质中小银行优先上市；完善相关办法，为中小银行发行金融债等获得低成本资金提供便利。

　　中国银行研究院研究员杜阳在接受本报记者采访时表示，当前，要充分发挥地方政府专项债在中小银行资本补充方面的作用。从2020年7月开始，地方政府可依法依规通过认购可转换债券等方式，补充中小银行资本金，目前已取得突出效果。未来需要进一步优化和完善地方政府专项债的实施路径和运作流程，帮助中小银行真正建立起资本补充的长效机制。

　　据记者了解，今年以来，全国多地发行专项债券用于中小银行补充资本金。中国银保监会相关部门负责人表示，上半年，经国务院批准，已向辽宁、甘肃、河南、大连四省（市）分配了1030亿元专项债额度。“近期，还要批准一些地方的专项债发行方案，预计到8月底，将完成全部3200亿元额度的分配工作。”

　　“另外，要不断优化中小银行进行资本补充的市场环境。”杜阳表示，要通过优化市场环境，提升中小银行自身的资本补充能力。要避免“一刀切”的市场准入门槛设置，根据其资产规模、盈利能力等指标，出台更具体的中小银行资本补充细则。

　　中央财经大学中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉告诉本报记者，中小银行可以引入注重机构长远发展、资本实力雄厚、管理经验丰富的战略性股东。同时，政府要支持地方中小银行加快处置不良。

　　接受本报记者采访的业内人士表示，深化股权结构和公司治理改革，不断提升公司治理效能，既是中小银行自身稳健可持续发展的内在需要，也是防范化解金融风险的必然要求。

　　杜阳指出，当前，中小银行虽然基本都设立了“三会一层”的组织架构，但经营不规范、大股东控制、内部人控制等问题依然存在，导致公司治理架构和机制基本失灵，亟须深化改革。

　　董希淼表示，要持续提升中小银行公司治理水平，应从股东资质、关联交易、组织架构等方面着手，强化中小公司治理体系和能力：一是对股东资质实行穿透式监管，及时清理不合格股东，杜绝将银行作为“小金库”和“提款机”；二是明确关联交易范围和流程，加大重大关联交易的审查和监督，降低关联交易风险，防止大股东的不正当关联交易；三是优化治理架构和组织结构，实现“三会一层”充分履职，提升公司治理机制特别是制衡机制的有效性，并建立有效的流动性风险管理架构。特别是要选好“一把手”，提升关键和重要岗位人员的专业素质和合规意识。

　　“同时，要加大未上市中小银行的信息披露，发挥市场、媒体和公众的监督作用。”欧阳日辉告诉本报记者，监管层可以引入会计师事务所、律师事务所、信用评级公司等中介机构，独立审计和监督中小银行完善公司治理状况。

　　杜阳表示，相较于上市银行，中小银行信息披露的时效性和专业性仍有待提高，中小银行要不断提升信息披露质量，确保所披露信息的准确性、完整性和真实性，同时要主动丰富披露内容，接受多方监督管理。

　　业内专家认为，推动中小银行稳健发展，要采取更多政策措施，构建长效机制，加大对中小银行支持力度，夯实中小银行可持续发展的基础。

　　近日，中国银保监会召开座谈会提出，将推进中小银行机构改革化险，强化重点领域风险防控，持续增强服务实体经济能力。而中国银保监会今年上半年曾提出，支持市场化兼并重组，推动中小银行区域整合。

　　接受记者采访的专家表示，当前中小银行区域风险相对集中，应汲取历史经验，多模式探索，优化中小银行公司内部治理。以风险化解和补充资本金为契机，推动省内城商行并购重组，以省联社为主体推动农合机构整合，减少中小银行法人机构数量，使行业竞争适度。

　　“中小银行构成我国高风险机构主体，且风险特征不同。截至2021年底，我国高风险中小银行共302家，占高风险金融机构的96%。”国务院发展研究中心金融研究所研究员对本报记者表示。

　　数据显示，2022年一季度，商业银行净利润同比增长7.4%，各类银行中仅城商行利润出现负增长，下降4%。商业银行不良率1.69%，同比下降11个BP，仅城商行不良率出现反弹，同比上升2BP。农商行不良率居高不下，风险抵补能力不足。二季度末农商行不良率3.3%，同比虽下降2BP但占比偏高，压降难度大。同期农商行拨备覆盖率为137%，大幅低于150%的安全区间。村镇银行规模不经济，化险高度依赖主发起行，一旦发起行自顾不暇，风险处置化解可能悬空。

　　究其原因，认为，从外部冲击角度分析，市场竞争、信息技术和技术的进步对银行结构和经营方式产生巨大影响，重塑了区域金融竞争格局。互联网银行和金融科技企业借助技术优势深度开发长尾客户，形成场景金融冲击。从中小银行自身看，中小银行公司治理失灵长期存在。股东资源和相互制衡作用难以发挥效力，形成恶性循环。股权集中时易出现大股东控制，股权分散时小股东履职意愿和能力不足形成内部人控制；“三会一层”形似而实不至，成本高，缺乏专业人才，不能发挥治理作用；地方政府仍有不当干预，个别甚至作为“第二财政”；缺乏差异化监管，没有把握好效率边界。

　　还表示，我国中小银行定位不准确，在承担大量政策性任务的同时，享有地方政府隐性担保，且跨类别兼并重组困难，并非追求盈利和股东价值最大化的商业银行，更像是信用创造和政策支持的特殊功能工具。困住中小银行良性发展的内在根源是新环境下实际能力与功能定位不相匹配。中小银行缺乏服务区域经济所需的核心竞争力。

　　对于如何推动中小银行改革化险，表示，应汲取历史经验，既要警惕过度强调短期化险而在实践中演变成行政主导的运动式并购重组，也要避免再次陷入“为化解风险而改革——不断做大积累风险——需要再次改革来化解风险”的怪圈。应标本兼治，短期以机构网点整合为抓手，分类施策推动化险。中长期持续推进能力建设和治理改革，实现中小银行能力与功能定位的匹配。

　　表示，首先，多模式探索，优化中小银行公司内部治理。规范股东行为，发挥股东积极作用。探索与中小银行性质相一致的股东权利义务模式，对股东资质可有特殊要求，可明确大股东或实控人在银行面临重大风险追加资本金的义务，鼓励积极股东行为，探索多种投票权模式，也可鼓励仅获得财务回报的优先股或消极股东。探索与股权结构相适应的多种治理模式。股权集中的可探索强化股东间制衡和内部监督机制，引入战略投资者适度分散股权。支持简约高效的公司治理，村镇银行可简化委员会及内设机构，或借助主发起行或外部专业机构。管好“一把手”，提升团队专业性和活力。

　　其次，推动形成监管与市场约束并重的中小银行公司外部治理。推行更有效的监管，构建公司治理预警指标，在操作层面统一各地监管标准，优化监管流程。完善公司登记系统，将股权管理系统与信贷等其他监管系统对接，提升监管部门公司治理监管的技术能力。条件成熟时适度增加县域监管力量。优化中小银行董事和高管构成，实现政府（财政思维）、监管（风险思维）和行业（业务思维）人员比例平衡。更好发挥外部约束作用，强化信息披露，尽快出台金融机构市场退出法规，完善中小银行退市机制，给经理人现实的市场替换压力。

　　再次，合理确定中小银行性质，构建组织边界、能力体系和社会治理自洽的行业形态。适当拓宽中小银行组织边界。明确中小银行属于特殊功能机构，是持有“有限牌照”的“非营利”组织。以风险化解和补充资本金为契机，推动省内城商行并购重组，以省联社为主体推动农合机构整合，以多种共享方式提升村镇银行运行效率，减少中小银行法人机构数量，拓宽组织的区域边界，使行业竞争适度。重视行业能力建设和社会治理。夯实中小银行“面对面”服务特定区域，服务小微客群的核心竞争力，通过联盟、协会、联社、平台，甚至控股和集团化等方式，搭建行业赋能和风险再分散平台。在地方政府、监管部门和中小银行之间构建适宜的社会治理模式。

　　中国银保监会相关负责人日前透露，初步考虑选择6个省份开展支持地方中小银行加快处置不良的试点工作。

　　二季度末，商业银行不良率1.67%，较上季度末下降0.02个百分点。分机构来看，以中小银行为主的农商行资产质量相对较弱。二季度末，大型银行、股份制银行、城商行及农商行不良率分别为1.34%、1.35%、1.89%、3.30%。

　　南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受采访时表示，当前我国银行业总体运行稳健，资产质量整体平稳，风险总体可控。今年以来，银行业坚持稳字当头，严防系统性金融风险。稳中求进，不断化解个体中小银行出现的坏账等问题。上半年，成功处置了中小银行6700亿元的不良资产，较往年同期增加了四分之一。“中小银行不良资产处置工作有序推进，有效化解了部分银行的风险。不过，河南等地的中小银行问题亟须解决。”

　　“中小银行不良资产处置步伐不断加快，但仍面临较大困难和挑战。”中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所副所长胡彩梅在接受本报采访时称，一方面，中小银行自身能力有限，不良资产剥离和重组需要大量资金投入和损失承担，处置效率和效果并不是很好。另一方面，地方政府承担地方金融安全稳定和风险化解的主体责任，但受疫情、经济下行等因素影响，很多地方政府对中小银行的支持能力有限。

　　中国银保监会强调，将积极发挥地方政府作用，压实中小银行主体责任，做实资产质量分类，因地制宜、分类施策，进一步加大不良资产处置力度。

　　上海对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇在接受本报采访时表示，处置中小银行不良资产，重要的是坚持市场化、法治化原则，尽量避免中小银行的预算软约束问题。一方面，可通过继续发行专项债券补充中小银行资本金，改善银行财务结构。另一方面，加快引入地方资产管理公司来处置中小银行不良。他还指出，需要认真分析本轮中小银行不良增加的原因。在此次处置的基础上，未来需要充分吸取教训，严防中小银行不良的再次增加。

　　“地方政府具有发挥作用的较好基础与条件，推动地方政府发挥积极性十分关键。”植信投资首席经济学家兼研究院院长连平向本报表示，地方政府在处置银行不良资产过程中可从三个方面发挥作用：一是组织优质企业及政府拥有的财力，支持中小银行补充资本。资本不足是中小银行面临的较大问题，如果得到地方政府更多推动与支持，帮助中小银行增加资本，使资本充足率达到较好水平，有助于银行增强风险损失抵补能力。二是通过支持地方资产管理公司，由地方资产管理公司发挥积极作用，与银行联手进行专业化合作，有效协助银行处置不良资产。三是发挥政府的力量，推动有问题的企业走出困境，改善企业经营环境和经营状况。随着企业经营状况改善，银行的不良资产压力将会有所减轻。

　　胡彩梅认为，地方政府在中小银行不良资产处置中要发挥积极作用，一是发挥地方资产管理公司在地方中小银行不良资产处置中的重要作用，扩大不良资产收购范围，创新资产处置机制、考核激励机制，探索引入实力更强大的股东，做强资本实力，提升资产处置能力。二是地方政府可以依托国有平台公司设立不良资产处置基金，对接银行、保险、私募投资机构、国外风险投资机构等多渠道资金，联合各类资本处置，提升中小银行提高不良资产处置能力和效率。

　　加快处置中小银行不良，应通过改革来拓宽处置思路，丰富处置方式，提高处置效率。田利辉表示，加快不良的处置不仅在于尽快打包拍卖，形成有效的不良资产证券化（NPL）市场，而且要积极推动中小银行的增资控股，推进中小银行的合并重组。发行专项债来补充资本金或为并购提供融资，是解决中小银行问题的有效举措。“中小银行不良资产问题的根本解决在于提升银行的合规力度、内控水平和治理质量，这需要提升中小银行的专业化水平，引进外部治理机制，改善组织效率。”

　　“试点省份可在不良资产定价、NPL市场、中小银行专项债、银行重组、银行独董遴选、银行风控制度落实等多个维度发力，形成中小银行工作优化的标杆。”田利辉说。

　　胡彩梅表示，加快不良资产处置要更多通过市场化方式，一是支持市场化债务重组方式处置银行不良资产，推动债权转股权。二是证券化处置不良资产。允许更多中小银行纳入不良资产证券化试点范围，通过金融产品创新加速处置。三是鼓励社会资本进入银行不良资产处理领域，可先探索支持有条件的区域更多设立地方资产管理公司。