有好评级还要有好口碑

　　全国自发自还地方债自从6月23日在广东“落地”以来，债券发行过程中引入的信用评级新机制，引起了社会普遍关注：新机制对防债务风险将起到哪些作用？实际操作中会不会走样？社会上之所以有这种疑问，是缘于自广东

　　全国自发自还地方债自从6月23日在广东“落地”以来，债券发行过程中引入的信用评级新机制，引起了社会普遍关注：新机制对防债务风险将起到哪些作用？实际操作中会不会走样？

　　社会上之所以有这种疑问，是缘于自广东政府债券评级报告出炉以来，其他获批的9个试点自发自还的地区（上海、浙江、广东、江苏、山东、北京、青岛、深圳等）都披露了评级报告，而且均获AAA最高信用评级。同时广东省6月6日确定信用评级机构，6月17日评级报告正式发布，评级过程十分高效。而按照监管机构对评级出报告的时间要求，新客户需要45天，其他客户也需15天左右。此外，若试点地区的地方债都获得AAA最高信用级别，那么信用评级对地方债发行利率的指导性就很难体现出来，山东等地的地方债利率甚至还低于国债利率。

　　公开信息显示，2014年广东省政府债券募集资金148亿元，筹来的钱主要用于保障性安居工程、公路建设等领域。偿债资金来源方面，市县使用的资金由各市县统借统还；用于省级项目的资金本息由项目收益偿还，如项目收益难以偿还的，由中央返还的燃油税替代性收入等财政资金先行垫付。

　　“自发自还试点的最大亮点，就是全过程信息公开透明。发债资金用在什么地方，偿债资金从哪儿来，都要向公众交实底。”财政部财科所副所长白景明说，特别是对地方政府偿债能力开展信用评级，为社会提供了更为综合、直观的评价，便于投资者比较选择，作出正确判断。

　　作为全国首份地方政府的债券信用报告，2014年广东省政府债券获得AAA信用等级，是地方政府债券信用级别最高的。按照财政部的指导意见，试点地区地方债信用评级划分三等九级。其中，AAA级表示偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低。

　　广东地方债获得AAA信用评级，评级机构给出了充分理由：广东省财力较强，财政收入保持稳定增长趋势，稳定性较高，财政平衡能力强；广东省政府债务增长速度较慢，政府性债务规模适中、风险可控。全省总债务率为59.41%，比全国总债务率低54个百分点，51%以上债务在2017年之后偿还，且各年偿债比例分布相对较为平稳。

　　从发行结果看，广东省三期债券认购需求总体趋稳，中标利率较低，AAA信用评级还是得到了市场的认可。自发自还发行额148亿元，资金投标总量达到970亿元，认购比较踊跃，显示出市场和投资者对广东省政府债券的信心。

　　“对地方政府债进行信用评级，就是要通过市场机制来约束政府发债行为。信用评级的高低，将在很大程度上影响政府发债的规模和成本。”中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

　　杨志勇解释，信用等级高、偿债能力强，投资者愿意买，地方政府发债就容易；如果信用等级低，市场不认可，发债就困难，甚至可能发不出去。广东作为经济强省，经济发展水平高，财政收入状况好，政府发债还债都不是问题，获得AAA最高信用评级应在情理之中。

　　然而，社会上也有一些人担心：在实际操作中，评级机构面对政府这一强势“客户”，有没有足够的“底气”做到客观公正？广东自发自还“样本”出炉后，其他试点地区会不会“照葫芦画瓢”，评出来的地方债信用等级都是AAA？

　　记者采访了解到，目前我国尚未明确评估主体，多个政府部门以及学术机构、商业评级公司均对此“跃跃欲试”。而国务院办公厅发布的《关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，则对地方政府举债和信用评级进行了限制，学术机构和商业评级公司的评级还存在政策障碍。

　　首先，评级主体不明导致评级结果让社会产生疑虑。记者在采访中发现，此前，一些评级公司做地方债评估，存在“关系”评估现象，导致评级虚高。大公国际资信评估有限公司董事长关建中表示，对某些地方政府而言，谁给我的评级高，我就选谁评级。这就导致评级公司为了争取项目，争相哄抬评级级别。如此出来的评级结果只是一个标签，会损害债权人利益，以及整个国家的信用体系。

　　上海新世纪资信评估公司总裁朱荣恩说，综合国际经验来看，评级应该以第三方为主，逐步市场化，通过竞争、随机指定等方式保证数据的可靠性。

　　其次，现阶段地方政府的财政透明度目前尚无法满足信用评级的基本需要。中债资信副总经理霍志辉表示，目前，我国地方政府经济、财政、债务信息透明度较低，导致评级机构开展评级业务获取关键信息不足，影响评级工作的科学性。

　　2014年，地方政府债券自发自还试点共有10个地区，除了广东，还包括上海、浙江、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西。按照通常的理解，这些试点地区东中西部都有，经济发展水平、政府负债情况不同，地方债信用评级也应体现出一定的差别。

　　为规范自发自还试点信用评级工作，财政部要求，试点地区按照市场化原则择优选择信用评级机构、实施信用评级工作；对提供信息的真实性、准确性负责，不得以任何形式干预评级机构的公正评级。

　　“对政府发债来说，肯定是获得的评级越高越好。政府部门即使不干预也会有潜在的影响，打出的分数准不准，评级是否会出现虚高，对评级机构的能力和定力是一个大考验。”白景明认为，信用评级如果出现严重偏差，政府信誉和评级机构信誉都会受损。评级机构应当从长远发展考虑，尽可能做到独立、公正、客观。

　　“市场型债务模式的有效性，高度依赖于信用评级的公正性。公正性的前提是独立性，但独立性并不意味着评级机构可以自行其是。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，任何评级机构都要遵循相关法律并受到有效监管，但这在全球范围内都是一个没有解决好的问题。

　　王雍君说，不同地方政府债券的信用评级出现差异很正常，即使同处发达地区，没有差异反倒不正常，这也是财政部将地方政府债券划分为三等九级的原因。评级信息对于投资者决策、合理定价和利率决定都十分重要，是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考。因此，对于评级机构等中介机构而言，需要从法律上明确其责任和权利。评级机构所采用的评级体系和流程应公开透明，数据来源应确保相关、可靠、及时和可比，并且能够被独立核实。

　　“给政府信用‘打分’是新鲜事，也是难事。政府信用评级刚刚起步，我们的评级机构相对而言也不够成熟，再加上信用评级本身并没有一个统一的标准，评级结果出现一些偏差、社会上有不同看法都是正常的。”杨志勇说，从目前自发自还试点看，试点地区债券发行额都比较小，政府偿还能力应该没有太大问题。

　　杨志勇认为，即使评级结果出现偏差，也可以通过市场机制进行“纠偏”。毕竟信用评级只是一个重要参考，并不能代替投资者的决策。如果一个地区偿还债务能力弱，违约风险高，就算信用评级高，市场最终还是会用脚投票。

　　审计署审计结果显示，截至2013年6月底，全国中央和地方各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元，其中地方政府占10.89万亿元。地方政府性债务增长有所放缓，风险总体可控。

　　“但是，当前我国财政风险扩大的潜势不容忽视。从国际经验看，财政风险到了一定程度后有加速扩张特征。”白景明指出，特别是地方政府性债务中银行比重超过70%。今后还本付息压力会日渐加剧。防控财政风险必须从制度变革入手，地方政府债券自发自还，是借助市场的力量去控制地方政府债务盲目扩张，应当在试点中进一步完善制度，更好地发挥市场机制作用。

　　地方政府信用评级不是为了评级而评级，作为放开地方债的准备工作之一。受访专家认为，从化解地方债问题、增强金融风险防控和地方可持续发展出发，应从以下几个方面用好信用评级制度。

　　其一，为地方政府探索融资新渠道创造条件，提高对城乡公共资源的综合运用。一直以来，地方政府性债务最主要的投向是基础设施和市政建设，而引人民间资本却未见成效。广东省揭阳市在对过去和未来5年的经济财政金融状况进行综合分析后，政府“家底”示于人前，一定程度上推动了在建中德金属生态园的融资创新。揭阳市金属企业联合会会长吴克东告诉记者，政府只负责规划和监管，由协会办园，基础设施建设由入园企业承担。由企业联合募集10亿元，如今规划中的园区主干道已动工兴建，成功引入了民间资金。

　　其二，为发行市政债做好基础工作。专家建议，未来如果国家放开市政债，将把地方政府信用评级作为制度基础和前置条件，引入激励机制。也就是说，做好了财政债务信息的完整披露，有了信用评级，才具备发行市政债的条件。

　　其三，列入地级市一级政府考核体系。揭阳市政府对下辖5个县区进行评级，并以此作为市考核县区的参考指标。相比之下，市一级财政体量较大，是当前地方政府性债务的主体，且具有一定独立性，最容易出现较大债务风险。因此，专家建议，省级政府应该将地级市一级的信用评级纳入考核体系。（宗禾）