土地改革破局仍需"以点带面" 进展速度低于预期

　　近日，有关土地制度改革的预期空前强烈。国土部传出对农村集体土地所有权确权抽查的消息，似乎在为制度破局做准备。三中全会即将召开，土地制度改革成为外界关注的焦点。受此影响，近期土改概念股受到资金追捧，拥有一定农地储备的公司被机构一致看好。不少业内人士预期，11月之后，土地制度改革可能取得新进展。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受中国证券报记者采访时表示，由于当前法律障碍尚未完全破除，加之各地阻力较大，土地制度改革的进展可能低于外界预期。各项土地改革试点城市可能率先扩围，然后带动土地改革取得制度突破。另据中国证券报记者独家获悉，农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成，从而有助于土地制度改革的推进。

　　政策短期难有实质突破

　　今年年初的国土部会议上，曾对土地管理制度改革做出具体部署。今年的任务包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　在十八届三中全会即将召开之际，土地制度改革的预期空前强烈，资本市场率先有所反映。但推进了多时的土地制度改革，能否在短期内破局还是未知数。

　　中国证券报：当前外界对土地改革预期强烈，认为三中全会之后，土地改革可能在制度上破局。但目前来看，政府部门主动披露的消息比较少，且法律障碍似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的预期？市场对这项制度的预期是否过于强烈？

　　邹晓云：由于城市化、经济转型等在土地方面遇到很多瓶颈，随着社会各界对经济领域改革的预期更加强烈，土地改革自然成为猜想的对象之一。实际上，当前有关土地制度改革的尝试，如农村集体用地流转试点、宅基地流转试点、建设用地增减挂钩、土地集约节约利用等，仍然在现有的《土地管理法》框架范围内。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未见到明确的信息。我想，土地改革涉及利益调整，在法律框架重新构架完成之前，难有实质性的突破。

　　但即便如此，外界仍可对土地领域的改革尝试抱有期待。如当前很多领域的试点，都有进一步扩围的可能。其中，农村集体建设用地的流转，已经试点了很长时间，一些地区已比较成熟，未来可能存在扩围可能。

　　中国证券报：当前国土部正在加快推进农地确权工作，其中，农村集体用地所有权确权可能在今年内全部完成。这是否意味着土地制度的改革也将加快？

　　邹晓云：农地等地发证确实是未来各项制度改革的一项基础性工作，但对下一步改革的促进作用，还有待进一步的观察。农村土地确权工作包括农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权三个部分。总体上看，这次农村集体土地登记发证是在原有的集体产权状态下将土地产权明确，登记和发证的对象是农民集体，不改变原有集体所有权性质及产权结构，主要是引进了现代管理方式，可以提高管理效率。当然，对未来农村产权改革会有一个非常好的基础性作用。

　　地方政府掣肘土地改革

　　《土地管理法》的修订工作已经启动多年，近期有消息称，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，或允许集体土地不经过转为国有土地就可以直接入市交易。但政府部门甚少针对上述法律的修改进行披露，多数业内人士认为，作为土地制度改革的最大障碍之一，如该法律的部分条款能够有所突破，将大大推进土地制度改革。

　　中国证券报：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重点，但这么多年一直很难有实质性突破，其难点在哪儿？

　　邹晓云：外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。

　　我认为问题的症结在于土地征用制度。其实，现在农村集体土地所有权和国有土地所有权，两权都是所有权，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一样流动的。但是，由于农村集体土地要转变为国有土地之后才能成为城市的建设用地进入市场，这其中必须经过一道征收程序。这道征收程序成为了破除城乡土地的二元结构的一道门槛，集体土地流动就成为了不可能。

　　征地制度在上一届政府就被要求改革，当时最主要的方案是缩小征地范围，限定在公共目的上，但是并没有取得实质性进展。最有可能的阻力来自于地方政府。主要原因是现行的征收制度已经成为了地方政府财政收入的重要来源，同时，更重要的是，地方政府可以借助征地过程中的主动权，来自主安排和配置土地。特别是通过较低的成本，来满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、保障房建设用地等等。作为土地收储和供应方的地方政府，显然不愿意改变现有的制度。

　　中国证券报：如果破除了法律障碍，是否会有助于这一改革的加快？

　　邹晓云：《土地管理法》和其他法律条文中，有关征地制度的条款比较多。但现实的问题是，一项法律的修订，不仅要经过多个部门的讨论和会签，同时还要接受全国人大的审议，按照正常的做法，还需要向全社会公开征求意见。在这个过程中，涉及到的程序繁杂，利益群体较多，阻力可想而知。

　　试点先行带动制度破局

　　照多数业内人士的看法，由于阻力重重，试点先行恐将是土地制度改革的主要切入点。借助试点的扩围，相关的制度有可能取得渐进式突破。

　　中国证券报记者从权威人士处获悉，11月之后，宅基地制度改革试点和农村集体建设土地流转试点范围都有可能扩大。其中，先行地区的经验可能作为制度改革的重要样本。

　　中国证券报：在城镇化进程推进和经济结构调整的关键阶段，土地制度的改革有多重要？

　　邹晓云：事实上，土地问题已经成为很多地方推进城镇化的核心问题。一方面，由于政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民又缺乏足够的法律保障，导致很多中小城市在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，并引发不少社会问题。另一方面，一些大城市由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用的情况，并进而催生出计划外违规用地和“小产权房”问题。在这个过程中，土地制度的改革急需推进。

　　中国证券报：既然存在现实的障碍，土地制度改革有没有合适的路径？

　　邹晓云：从当前的情况来看，合理的路径应该还是试点先行。通过试点范围的扩大和试点地区的经验总结，来逐步推进制度的改革。但是，试点应该是具有突破性质和意义的试点，现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行，侧重在技术层面。既然是试点就应该有所突破，只有这样才能促进相关法律的修订。

　　中国证券报：如果实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，是否意味着“小产权房”的合法化？对于地方政府在征地过程中损失的收入，该如何弥补？

　　邹晓云：即使实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，“小产权房”也应该公平付出代价。比如小产权房可以通过补办相关的手续和补交“土地用途变更税”的方式，实现合法化。这个“土地用途变更税”是我提出的，在将来的征收制度改革中可以考虑。其大致意思是，将来如果缩小征收范围之后，土地供应会分为两条线，一是使用国有土地，使用者缴纳土地出让金，这没有问题；二是使用集体建设用地，由供地方向政府缴纳一笔税收。这样既对于使用国有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市场，同时可以弥补减少征地后带来的政府土地收入减少，保证地方政府的收益。这种方式一些发达国家已经采用。