小产权房入市是集体土地改革切入点

　　日前，作为中国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心，首次公开披露了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告。该方案提出，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，对于已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的土地出让金，妥善解决这一历史遗留的问题。

　　以“渐进”和“试点”为推进特征的大背景下，集体土地市场化的改革将寻求条件最成熟、阻力最小的突破口开展。小产权房市场化从属于集体土地的市场化改革的范畴，相比较其他集体性质的土地（农用地、非农建设用地、农村宅基地等）产权登记、转移资料缺失严重，贸然市场化会由于溢价的凸显而产生严重争议、冲突的现实情况，小产权房则最有望成为集体土地市场化改革的突破口。这是因为，小产权房多数位于城市郊区，甚至在很多大城市（如深圳、北京和广州），小产权房位于主城区之内，如深圳近2亿平方米的小产权房完全被城市钢筋水泥所包围。经过了多年房地产市场化的冲击、利益的纷争及处理，产权上有争议的已基本解决，小产权房整体来看产权归属相对明晰。而且，从上世纪90年代以来广东南海集体土地入股、成都试点土地“增减挂钩”和近期的温州、海南等地的土改来看，纳入改革范围的集体土地均在卷入城市化范围的城市周边或内部，并没有涉及远离城市的其他集体土地，这也主要缘于这类土地产权争议小。

　　事实上，在城市边缘不断扩张，集体土地市场化、资本化的溢价收益已经完全显现的情况下，即使官方一直坚持小产权房的“不合法性”，并采取高压打击“非法开发和向城市居民销售”的做法，但小产权房早已卷入了市场化的大潮中，市场化的规则已经形成。在上世纪80年代末珠三角城市化和工业化以来，集体土地一直是城市化、工业化的主力军，如“三来一补”、乡镇企业等。放眼望去，由轨道交通连接的整个珠三角堆满了城市建筑，但近乎一半的建筑是在集体土地上建设的。小产权房的出现则是工业化带动城市化、人口集聚带动城市服务业发展后，外来人口迅速涌入珠三角，集体土地市场化的另一股力量或市场化方式，即农民在自家宅基地上建设供外来人口租住的房屋。2001年中国加入“TWO”，实现了外向型经济（工业园区）的腾飞，而2003年后，房地产进入快速市场化的进程，从而带动了加工制造业、建筑业、基础设施建设和生产生活服务业的大发展，这一股力量对于城市化、工业化的贡献逐渐占据上风。例如，占深圳市住房存量47%的小产权房，已经占据城市租赁市场超过90%的份额，规模之大在国内实属罕见，而月租金只有商品住房租金的50%左右，也是城市超过80%的人口通过市场化解决住房需求的主要途径。而且，小产权房地下隐形市场的交易开展得如火如荼，如北京小产权房交易占据城市房地产市场20%的份额，价格仅相当于同区域商品住房价格的25%至30%，而且形成了完善的交易、抵押规则。因此，推进小产权房入市，只不过是对市场化的事后追认。

　　但是，即使是“事后追认”，意义也非常重大，地下隐形市场和产权完整的市场，在效率上是完全不同的。早期在政府默认和自发的情况下参与工业化、城市化，造成了集体土地“村村点火、户户冒烟”的利用模式，集体土地利用效率非常低不说，野蛮生长的发展路径顽固地形成，后期的小产权房也是遵循着这样的路径。对于宅基地而言，村民认为，其祖祖辈辈生于斯长于斯，其怎么建是自家的事情（想想农村宅基地开发就是这样的），于是在土地溢价的激励下，违反建筑规范、城市空间规划的超密集开发成为主流。尽管村民控制着房产，但由于政府一直打压并不承认其合法性，小产权房的产权不完整，土地和房屋的抵押、流转和市场化二次开发的效率非常低。而且，随着小产权房密集的城市（特别是在北京地区、珠三角地区等）进入高度城市化阶段，产业转移和升级亟待推进，但由于产权上的争议，再开发的难度极大，大量小产权房只能长期维系物业廉价出租的形式，无法抓住“腾笼换鸟”的市场机会，即便是进行高等级形态的房地产开发，也存在难以逾越的障碍，阻碍了高度城市化后城市产业升级驱动下的空间再造。在北京、深圳等地，相邻地块产值存在巨大差异的现象比比皆是，这是城市土地利用价值低、集聚能力差的表现。纽约一个城市就贡献了美国GDP的10%，首尔贡献了韩国GDP的23％，大东京则贡献了日本GDP的34%。目前，北京、上海、广州和深圳等四大城市的GDP仅占全国的12.9%。

　　小产权房市场化还有一个重要的利好或驱动因素，就是新型城镇化的推进。未来，新型城镇化将遵循城市群（圈）的模式，并强化核心城市和外围城市（镇）之间在产业上的分工和合作，并通过轨道交通连接人流和物流的高效输送。这样的话，核心城市将向更高等级的产业形态（如现代服务业）转换，即便是房地产开发也应遵循这样的思路，人口和资源的集聚能力将进一步提升。在新型城镇化的背景下，小产权房彻底地市场化，不管是降低城市外来居民置业成本、创业成本，或是土地的二次开发和利用，都将是一个好消息。

　　小产权房市场化能否顺利推进，关键还看利益让渡机制的设计。近年来，小产权房市场化之所以推进不畅，在于政府仍旧遵循二元土地制度的思维，小产权房市场化（确权）需要交纳相当数量的地价款和罚款，利益让渡机制设计不合理。例如，深圳在1997年以来出台多份文件，致力于通过补办手续来确权，但进展一直非常缓慢。政府要本着尊重历史、面向未来的态度，承认小产权房在降低工业化成本、驱动城市化和工业化进程、弥补政府住房保障的失职（小产权房提供廉价出租住房）、稳定社会物价（房价、生活服务业价格）、提供集体经济组织内部基础设施和公共服务设施及社会保障等方面功不可没的历史贡献。这样的话，就必须要降低政府的利益，广东引进市场开发主体的“三旧改造”模式、深圳城市更新中的“20-15”法则（市场化后20%的土地交给政府、剩余土地中15%为公共配套用地）就是在承认农民土地产权的条件下，降低政府收益以换得市场化“多赢”的结局。 （作者单位：深圳市房地产研究中心）