把住房公积金改造成 政策性住房金融机构

　　从2008年探索住房公积金闲置部分建设保障房开始，有关住房公积金缴存和提取、保值增值、权益保障等方面争论就再没有消停过。特别是最近一两年，住房公积金似乎进入了多事之秋，抛开一直没有断过的国企高管公积金高福利的负面报道不说，近期有关住房公积金的争论已经到了“刨根问底”的地步，包括住房公积金是否发挥了互助的作用、有无涉嫌“劫富济贫”、是否可用于救急其他社会保障、住房公积金中心如何改革，甚至住房公积金有无继续存续下去的必要等，而近期爆发的“公积金贷款荒”、“公积金用于大病救助”，以及“租房提取公积金受阻”等问题，更是让彻底割除公积金积弊、推进公积金改革到了亟待破解的地步。

　　住房公积金存在的问题，要从住房公积金诞生的缘由说起。1991年，上海借鉴新加坡中央公积金制度经验，率先建立起住房公积金制度，之后国内主要城市也相继效仿。起初，国家设立住房公积金的主要目的是发放住房建设贷款，缓解城镇完全福利住房供应制度下，住房开发与建设资金短缺的矛盾。随着1998年住房市场化改革的推进，福利住房体制渐进退出历史舞台。为了支持城镇居民在市场化条件下购房，1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，要求停止通过公积金发放住房建设贷款，加大住房公积金贷款发放力度。

　　客观地讲，上世纪90年代初建时期，住房公积金确实发挥了强制性、互助性基金的作用，对于多渠道筹集个人、企业和国家财政资金，定向企业职工或有针对性地增加福利住房建设资金发挥了积极的作用。特别是，当时商业性住房按揭贷款还处于“空白”的情况下，住房公积金贷款成为居民低成本解决住房需求的主要途径。但是，在本世纪以来房价快速上涨的背景下，相对于居民住房需求和住房困难问题的凸显，住房公积金并没有顺应形势，通过机构改革、职能改革、运营模式改革，继续强化在强制性、互助性等方面共同基金的性质，有效地解决缴存职工的住房需求，这是问题产生的主要原因。

　　事实上，从决策层成立住房公积金的设想、成立时面临的住房形势，以及住房公积金发挥的作用看，我国住房公积金发挥的是政策性住房金融的作用。事实上，在住房短缺（如二战后、经济大萧条时期）、住房需求膨胀（城市化快速推进时期）时期，美国和日本都成立过类似的政策性住房金融机构。例如，美国的上世纪30年代成立的储蓄-贷款协会、70~80年代成立的“两房”（房地美和房利美）、日本在二战后成立的住房金融公库等等，都致力于提供长期的、低成本的、低收付、规模化的资金，解决居民的住房需求，如美国储蓄-贷款银行上世纪60~70年代占据美国个人房贷份额的50%-60%，日本住房金融公库在1950~2006年间累计为1940万户居民建房购房提供金融支持，占据市场份额的30%。

　　这类机构运作有几个特点，一是强调贷款服务主要针对缴存存款资金的个人，提供住房按揭贷款服务，如美国通过发布《社区再投资法》，强制规定储蓄-贷款银行对存款吸纳地区的居民提供住房贷款服务；二是规定除了住房按揭贷款，后续的业务扩展到对房屋修缮、租赁和廉价房建设方面的金融服务，如美国规定储蓄与贷款银行年度净收入10%用于廉价住房项目建造等；三是政策性住房金融机构不回避亏损，政府对于其在提供低成本住房按揭贷款资金产生的亏损提供补贴，例如80年代美国花费1570亿美元救助储蓄-贷款银行，日本财政部门对住宅金融公库低于市场利率30%的住房贷款利息部分给予承担。

　　从我国住房公积金业务运行模式来看，尽管住房公积金针对缴存者提供住房按揭贷款服务，但真正获得贷款服务的并非完全是住房需求困难的人群，特别是针对住房保障人群的金融支持非常有限。据统计，在目前全国9700万缴存者中，只有15%~30%的人获得了公积金贷款，而获得贷款的人并非是缴存者中间最需要金融服务的，这并不符合政策性住房金融支持存款贡献者和互助的性质。

　　实际上，我国住房公积金中心并不缺规模化的资金，缺的是运营目标定位，是支持住房合理需求的存款缴纳人群的住房需求，还是仅仅将自己定位为“第二工资”的缴付中介。根据《住房公积金管理条例》中的规定，住房公积金管理中心是不以营利为目的的独立事业单位，主要负责公积金的日常管理工作，既不是政府部门，也不是企业法人。但在实践中，各地住房公积金中心事实上将自己定位为一个政府性质的资金缴付中介，一般隶属于住房保障归口的地方住建部门，这样的单位性质、职能定位也就决定了其不关心谁缴存、缴存多少和谁能获得贷款等事关公平和住房需求等问题，也就不会多方筹集其他资金，并根据住房需求调整使用范围，也不存在政府补贴损失的问题。

　　因此，住房公积金问题的爆发，既有公积金本身定位的问题，也有收入分配的问题。更重要的是，在利率市场化、流动性风险加剧和商业银行追求高盈利业务的背景下，相对其他业务，个人房贷业务在盈利贡献上、缓建流动性风险上等都处于绝对劣势，商业银行房贷紧缩将是趋势性的。因此，居民对于政策性住房金融（原来由商业银行承担）强大需求与供给不足产生了矛盾，并将矛头指向了住房公积金中心，这事实上是对政策性住房金融的需求。本世纪初，我国将商业银行市场化后卸掉的政策性职能归并到三大政策性金融机构——农发行、开发银行、进出口信贷银行。在商业银行卸掉政策性住房金融职能的同时，要成立政策性住房金融来弥补。三中全会《决定》在“推进城市建设管理创新”中，提出研究建立住宅政策性金融机构，也提出了“建立公开规范的住房公积金制度”的要求。未来城镇化加速背景下，住宅金融需求是城市建设投融资的基础部分，通过改造住房公积金来成立住宅政策性金融机构无疑是可行的选择。

　　（作者单位：深圳市房地产研究中心）