住房制度体系的三个新动向

　　《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》近日出台，这也是近几年来中央着力推进新型城镇化的一个文本结晶，同时也是去年12月中央城镇化会议精神的落实和细化。

　　房地产业依托于城镇化进程，而城镇化也需要房地产提供空间。正如《规划》所言：目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。与之相适应，房地产业也具有较大发展空间。国际经验表明，在城镇化率达到70%之前，一国很难爆发房地产泡沫并崩盘。

　　在《规划》中，部分内容直接与房地产相关。尤其是在第七篇“改革完善城镇化发展体制机制”中，包括“深化土地管理制度改革”和“健全城镇住房制度”两个章节。这是1998年房改后，国家文件中首次对住房制度简要而系统的管理思路方面阐述。“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。”

　　去年“国五条”之后，官方文件中很少提及房价，尤其是两会政府工作报告中，自2005年以来首次不提房价。而这里，“房价”重新现身，“房价与消费能力基本适应”，换一种说法就是“促进房价基本合理”；再换一种概念，就是“房价收入比”基本合理。根据易居研究院的测算，2013年全国城镇房价收入比为7.3倍，略高于6-7倍的合理区间。当前，固然不必担心房价大泡沫，但还是希望未来几年房价收入比能够继续回落一些。

　　“健全城镇住房制度”这个章节表明未来住房制度的核心内容。

　　其一，“健全住房供应体系。加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举、以租为主，提供保障性安居工程住房，满足基本住房需求。稳定增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。”

　　住房供应体系，总体来说就是“双轨制”，政府管保障房，市场管商品房。保障对象界定为城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭。保障方式以租为主，经济适用房这类的产权房将被淡化。另外，除了一手房市场外，还提出大力发展二手房市场，以及住房租赁市场，表明国家对于后二者的重视程度将不断增加。当前一线城市，二手房交易量已经超过一手房，而住房租赁市场中类似群租房、中介操纵租价等不合理、不合规现象，将被官方更多关注并加以治理。

　　其二，“健全保障性住房制度。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行。制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格准入和退出制度，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。”将保障性住房制度单独拿出来说，表明其重要性。

　　其三，健全房地产市场调控长效机制。这是官方第一次系统性释述“长效机制”。《规划》提出，“调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。”

　　上面这段话，其实讲明了长效机制的内容与手段，主要包括四类政策工具：住房、土地、财税、金融。所谓住房政策，主要是编制住房发展规划。这项工作早在2007年前后，各地就曾被住建部要求编制规划，其后又多次被要求重编。地方政府通过摸底、测算本地住房需求总量及结构，进而制定住房供应、建设规划。遗憾的是，很多城市在摸底居民需求方面做得远远不够，以至于近几年有些城市的保障房供应规模偏大，出现“房等人”的不良现象。

　　所谓土地政策，主要就是宅地供应。近几年的4月份，国土部都会在汇总各地上报计划的基础上，制定和公布全国及各地当年住房用地供应计划。不过，几乎每年都没完成计划。

　　应该说，宅地的供应原则按重要性可分为四个层次。一是保障性住房用地应保尽保。这是民心工程，不过还是有些地方政府不愿免费供地，更愿卖商品房用地。二是优先安排政策性商品住房用地。这个界定有点暧昧，“政策性商品住房”应该指代“限价房”，而介于保障房和商品房之间的“非驴非马”产品，少做为宜。三是合理增加普通商品住房用地，主要指中低价位、中小套型(140平米以下)的住宅。四是严格控制大户型高档商品住房用地，这与抑制投机投资需求相匹配，但也会误伤部分高端改善需求。

　　所谓财税、金融政策，主要是指实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。针对两类需求宜采取两种做法：支持自住，抑制非自住。所谓差别化，主要是契税、营业税、个调税、个贷首付与利率等，对首套房、二套房、多套房、普通房、非普通房等松紧程度不同。然而，当前政策存在很多不足，还无法真正到位支持自住、抑制非自住，比如首套房贷款利率基本没有优惠，支持力度很弱，而原本应该抑制的多套房交易者，通过假离婚等手段，仍然能够“偷享”政策支持。

　　《规划》还提出，“建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。”这一条内容频频被拿来说事，被诸多人想象为打压房价的利器。然而这只是基础制度建设，通过统一登记和全国联网，确实能让少数多房者望而却步，望风抛房，但并不构成对房地产的直接调控。其关键在于，这些基础而又重要的信息建立成库、形成使用机制之后，官方会否据此而制定某些调控政策，这才是值得关注的重点。比如未来的房地产税立法，会否据此设计住房免征面积？但至少未来一两年，这两项工作难以实质性影响全国楼市走向。

　　上海易居房地产研究中心 杨红旭