新一轮土地制度改革的五个政策要点

　　我国正在经历着包含城镇化、农业现代化、城乡一体化、传统农民转型等诸多现代元素在内的千年未有的大变革，土地制度改革不仅是其重要一环，而且构成了其他诸多领域改革的基础和保障，在一定程度上决定着这一大变革成功与否。

　　土地制度改革需坚持“平权”与“共享”两大理念

　　１．平权

　　土地平权，意味着集体土地要与国有土地同样享有参与城镇化、工业化的权利和机会，其深层次意义在于保障农民权利，消除社会上各种对农民(包括农民工)的歧视，使其主动参与城镇化进程，享受现代化发展的成果。土地平权以土地确权为前提。明确土地的各项权利，为土地流转、保护农民利益消除制度障碍。没有平等的权利，就难以实现真正的权利保障，难以促使农民真正转型。缺少了土地平权的城镇化，也难以称得上是真正意义上的城镇化，其社会风险也会随着城镇化的推进而不断增大。因此，无论是着眼于降低交易成本、提高土地资源配置效益，还是为减少社会矛盾、促进社会稳定、保障城镇化有序推进，都必须遵循平权的理念，进一步深化土地制度改革，实现集体土地与国有土地同权同价。

　　２．共享

　　土地增值收益不是简单的“涨价归公”或“涨价归私”。应按照“公私兼顾、社会共享”的原则，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能消除因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供更大的动力。在实践中还需要明确两点：一是共享的范围。将其他不能改变土地用途的广大农民和因位置不同而不能分享增值的其他市民纳入共享范围。二是共享的形式与比例。共享，并非均享。不同分享主体之间采取何种形式、享受何种比例，都需要做出积极稳妥的制度安排。

　　新一轮土地制度改革的总体思路

　　在“平权”与“共享”两大基本理念下，在平权和赋权的基础上，分步改革“两种所有制”结构，取消不同性质土地的权利差异；创新土地产权制度，形成“两级所有权”，淡化土地终极所有属性，构建以使用权为核心的土地产权体系，使土地的产权结构由侧重于土地归属转到侧重于土地使用和利用；完善分配机制，形成新的公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式；建立管理与保障机制，加强对土地流转及使用的管理，解决“谁来种地”问题，提高土地配置效率，以新一轮土地制度改革，推动城镇化、农民市民化及农业产业化的深入发展，逐步实现城乡一体化。

　　新一轮土地制度改革的框架性设计与政策要点

　　(一)在平权和赋权的基础上，分步改革“两种所有制”结构

　　对土地集体所有制的改革，不能单纯将这一改革视为所有权形式的简单变更，而是要和农村稳定、村级债务、农民组织与引导、土地产权历史变迁等诸多问题联系起来，综合考虑各方面风险。改革方案主要有三种：一是实行农村土地私有化，取消集体土地所有制；二是实行农村土地国有化，取消集体土地所有制；三是坚持并完善农村集体土地所有制。此三种方案，各有利弊，产生的风险也不一样。其中农地私有化方案的社会成本高，不可控因素较多，可能产生种种难以预期的后果，社会、政治风险都较大，并非最优选择。

　　从大的方向上来看，实现集体土地国有化是较为理想的改革方案，但一步到位式的改革无疑加大了风险和成本。为此，应该采取渐进式改革路径，分步改革集体所有制。第一步，应以平权和赋权为重点，消除土地权利的不平等，使集体土地与国有土地享有同样的权利，特别是在土地使用权的流转方面，允许集体土地的使用权(包括宅基地和其他农村建设用地)在符合国家法规的前提下自由流转。同时，赋予农民长期的土地承包和使用权。第二步，强调土地使用权，弱化所有权意识，逐渐消除农民的顾虑，在村委会转变职责、城镇化与城乡一体化深入推进，以及相关条件成熟的情况下，取消土地集体所有权，建立统一的土地国有制。这种改革方案，既可以解决因所有制权利不平等、集体所有权虚置产生的诸多问题，便于协调、管理，降低交易费用，提高土地使用效率，而且有利于保护农民权益，减少社会矛盾，降低改革风险。

　　(二)实行“两级所有权”模式，构建以使用权为核心的土地产权体系

　　实行终极所有权和次级所有权的“两级所有权”模式，即国家(或集体)作为土地的终极所有者，行使终极所有权；土地承包人或使用人作为土地的使用或占有者，行使永久使用权——事实上的次级所有权。待集体土地转为国有土地之后，形成统一的“国家——使用人(占有人)”两级所有权。这种所有权模式，替代了传统产权中单一的所有权结构，不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权利，而且又具有很大的灵活性，防止国家管得过多、过死，给实际土地使用者较大的使用、流转权利，有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

　　在“两级所有权”模式下，土地使用权是一种准所有权(次级所有权)，居于体系的核心位置，它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能。土地使用人享有永久土地使用权。国家凭借终极所有权，享受管理、收益和最终处置(特殊处置)等权利。土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式，通过市场优化组合，也可以合法继承、赠与等。取消对农民宅基地、村建设用地流转的限制。对于农村经营性建设用地和暂未承包的集体留用土地，折股量化到村民，实现从名义“共同共有”向实质“按份共有”转变。

　　(三)完善分配机制，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式

　　土地增值收益分配实际上包含两方面问题：一是土地征收、拆迁中的补偿问题，二是除去开发补偿之后所剩余的增值收益在各权能拥有者之间的分配问题。由于产权和增值方式不同，增值收益分配也不尽相同。应按照共享理念，需要处理好国家、集体、土地使用人和其他居民之间的分配关系，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式。

　　１．完善政府收益机制。一是在房地产保有环节开征房地产税，并将城镇土地使用税等税费与之合并。将增量房和存量房都纳入征税范围，对首套房或一定人均标准之下的部分应免税，并尽可能将赡养负担、按揭贷款等家庭状况考虑在内。同时，合理设计差别税率，以保证税制的公平性。二是改革土地增值税。将集体土地纳入征收范围，以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让集体建设用地使用权的，应缴纳土地增值税，从而使国家以税收的方式参与集体土地收益分配。三是将个人转让集体土地使用权收入纳入个人所得税的征收范围。四是调整中央与地方在土地收益上的分配权限，建议中央在土地收益上的分成比例提高至３０％，增强中央的统筹能力，并与财政体制调整和地方税体系建设结合起来，逐步解决地方“土地财政”问题。

　　２．建立集体收益机制。村集体可通过分享一定比例的土地出让金、提取土地流转收益分成等方式，参与集体土地收益分配，用于提供村级公共设施和公共服务。

　　３．改革土地征收补偿机制。一是借鉴台湾实行的区段征收模式和抵价地补偿方式，以及我国一些地区实行的留用地安置模式，采取发放土地债券、抵价地补偿等灵活多样的补偿方式。二是制定公平合理的补偿标准，提高农民享受土地增值收益的比例。不能仅从土地原用途去考虑，而应综合考虑农民的职业转换成本、社会保障成本以及其他因失去土地而承载的社会成本等，扩大补偿范围，提高补偿标准，让其充分享受城镇化和现代化发展的成果。

　　４．建立其他居民共享机制。从土地收益中提取一定比例，设立土地补偿基金、社会保障与就业培训基金、农业发展基金等，建立其他居民共享机制。

　　(四)限制征地权，改革征收程序与机制

　　应在概括性原则基础上，采取列举法界定公共利益的范围与重点。符合公共利益要求的项目用地，政府可以征地；不符合公共利益要求、只有少数人受益的商业项目用地，则交给市场解决。严格土地征收程序，建立公开、透明和公众参与的征收机制。允许公众就是否符合公共利益等展开公开讨论。在省一级政府成立专门的公共利益认定机构，负责辖区内公共利益的认定，并对征地进行全过程的监督。听取公众对于补偿的标准和方法的意见，在平等协商的基础上，使征地双方代表达成一致意见。如果无法达成一致，则由批准征用土地的省级以上人民政府根据有关补偿标准裁决。对于漫天要价的“钉子户”，国家基于公共利益具有最终定价权，可通过合法程序予以解决。同时，建立司法救济程序，给予公众司法救济权。

　　(五)完善保障与管理机制，促进改革平稳推进

　　１．实行严格的土地流转和耕地保护制度。我国应警惕资本对农地兼并带来的不良影响，支持和鼓励土地向农民合作社、农业专业大户和家庭农场等流转。同时，加强土地用途和规划管理，防止非农用地对农用地的过度侵占，实现城镇化和农业现代化的良性运转。

　　２．建立多元统一的土地市场。从大的框架上来看，这一体系应是包含农用地市场和城乡建设用地市场在内的多元、多层次的市场结构体系。

　　３．建立健全多层次的社会保障制度。解决农民土地流转所带来的保障替代问题，防止在城市形成大规模的盲流和贫民窟，危及社会稳定。

　　４．建立专业农民和农民市民化培训机制，培育现代化的专业农民和培育适应工业、服务业需要的现代市民。

　　(作者单位：财政部财政科学研究所税收室)