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我国油价为世界中等水平 控油价靠减税

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  • 2016-05-18
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  油价“8元时代”的困局与出路

  3月19日,国家发改委宣布汽柴油价格每吨提高600元,此次调价之后,北京、上海等大城市的汽柴油零售价突破8元/升,国内油价开始进入“8元时代”。

  主笔 谢九

  中国油价的国际比较

  国内油价的节节攀升让很多消费者心生不满,一个经常被援引的例子是,美国汽油平均价格经过汇率和计量单位的换算之后,大约为7元/升,中国汽油价格已经超过了8元/升,比美国还贵,所以结论就是中国的油价明显偏贵。

  中国油价到底处于什么样的价格水平,仅仅和美国相比并不能得出一个全面客观的结论。首先是因为不同国家间由于汇率和成本等因素,即使是同样的商 品,价格也会相差很多,即使是麦当劳(微博)的巨无霸汉堡包,在不同国家间的价格也并不相同,不同国家间的油价更是千差万别。其次,不同国家间油价的高低,主要和 这个国家石油丰富程度有关,一般而言,主要产油国的成品油零售价处于较低水平,比如委内瑞拉的汽油价格约合每升0.3元人民币,其他如沙特、伊朗、科威 特、卡塔尔等国家的成品油零售价格都很低,这些国家的成品油价格远低于国际市场原油价格,主要靠政府进行高额财政补贴,而价格较高的国家主要集中在欧洲和 日本,油价基本上都在每升10元到15元之间,美国油价在世界范围内处于中等偏下,中国油价属于中等水平。如果和“金砖国家”相比,中国油价高于印度和俄 罗斯,低于巴西和南非。

  最重要的一点还在于,每个国家的油价形成机制并不相同,油价中包含的内容尤其是税负水平差别很大,税负水平的高低,是不同国家成品油零售价格差 异的主要原因。在主要石油进口国中,美国的税率较低,税负占零售价格的比重约为12%,其余大部分石油资源匮乏的国家,为了抑制消费者对石油资源的过度使 用,减少能源消耗,通常会对成品油价格征收较高的税负,欧洲、日本和韩国属于高税负国家,税收占零售价格的比重在40%到60%之间,税收是政府引导石油 消费的重要手段。从税负的角度来看,中国油价的税负水平居中,税负占零售价格的比重约为30%,以汽油价格为例,目前我国1升汽油的价格中包含1元的消费 税,17%的增值税,7%的城市建设税以及3%的教育费附加税等。

  中国油价虽然创下历史新高,但如果放在全球范围内来看,客观而言,中国还算不上高油价国家。但是油价之所以引发社会公众的诸多抱怨,原因在于国 内油价形成机制的缺陷,在很多人看来有失透明和公平,尤其是大量有车一族的中产阶层,对目前的油价机制最为不满,当油价较低时,中国石油(9.69,-0.02,-0.21%)和中国石化(7.19,0.06,0.84%)可以炼 油业务亏损为由申请巨额国家财政补贴,而当油价过高时,农民等困难群体也可以享受补贴,唯有具备一定话语能力的中产阶层要直面油价涨跌,所以对于油价的变 化也就格外敏感。

  另外,中国成品油的绝对价格在全球范围内虽然并不算高,和欧洲、日本等高油价国家相比还有相当距离,但是如果和人均收入水平相对应,中国的油价其实已经超过了这些国家,因为这些发达国家的人均收入水平数倍于中国,但油价和中国相比不会超过一倍。

  那么,中国是否可以实行美国的低油价政策?通常而言,原油进口依存度高的国家,通常都会设置较高的税率来限制消费,尤其是上世纪70年代的石油 危机后,欧洲和日本开始推行高消费税率,既减少对石油的依赖程度,同时又可以实现节能减排。自1973年第一次石油危机爆发以来,欧洲和日本的经济快速增 长,但是石油年消费量却大幅下降,其中较高的石油消费税功不可没。

  美国的原油进口依存度高达54%,但是为何选择了一条和欧洲、日本不同的道路,实行较低的油价?其中一个很重要的原因在于,美国政府耗费了大量 纳税人的金钱,在全球不遗余力地维护美国的石油利益,对于美国民众而言,在付出了大量金钱甚至生命的代价之后,如果得到的回报只是在国内消费高价油,那 么,美国在海外为石油利益采取的各种措施包括军事行动等,就无法得到纳税人的支持。所以,美国实施低油价政策,很大程度上是对纳税人的回报,如果算上为维 护石油利益在海外的巨额付出,美国也很难算得上是一个低油价国家。以此来看,除了美国之外,全球没有第二个国家可以效仿美国的低油价政策。

  对于中国而言,无论是美国的低油价政策,还是欧洲的高油价政策,都不适合中国国情。低油价政策对于中国的弊端在于,中国还处于工业化和城市化的 快速发展阶段,对于石油有着极大的需求。尤其是进入21世纪以来,随着我国经济快速发展,由于中国的经济增长方式较为粗放,单位GDP能耗远远超过发达国 家,经济发展对于石油的消耗量相当惊人,我国成品油消费量从2000年的1.1亿吨上升到2.43亿吨,年均增幅7.5%,石油对外依存度由2000年的 30%上升至2011年的56%。

  如果我国实行低油价政策,则相当于变相鼓励石油消费,随着我国经济规模越来越大,已经成为全球第二大经济体,而且经济的快速增长还将持续较长时间,未来对外石油需求和依存度还将不断上升,通过价格手段可以合理引导消费,减轻中国经济对于海外石油的过度依赖。

  欧洲和日本为代表的高油价政策同样也不适合中国,这会在源头上引发通货膨胀,而通货膨胀一直是中国经济的大敌,连猪肉涨价都可以在国内引发一场通货膨胀,高油价的冲击力也就可以想象。所以,在可持续发展和通货膨胀之间,中国的油价只能在平衡木上艰难行走。

  艰难的平衡

  我国的成品油定价机制历经多次改革,从过去的完全行政定价逐步向市场化过渡。目前的价格形成机制是2008年12月国务院颁布的《成品油价税费 改革方案》,并依照发改委于2009年5月发布的《石油价格管理办法(试行)》做进一步调整后的方案。应该说,相比过去的完全行政定价,目前的价格形成机 制已有进步,但是因为仍然属于半行政和半市场化的状态,所以依然存在不少问题。

  目前成品油定价机制的弊端在于,既非完全的行政化,又非完全的市场化,所以往往导致价格主管部门两头不讨好,无论是上游石油企业,还是下游消费 者,最终对油价都不满意。当国际市场原油价格下跌之后,如果发改委没有及时下调国内油价,社会公众就会指责发改委偏袒“两桶油”;如果国际市场原油价格上 涨,而发改委没有及时上调国内油价,“两桶油”就会借垄断力量在市场上制造油荒,轻则影响社会公众的出行便利,重则影响正常的经济生产活动。

  作为价格主管部门,发改委一直为平衡各方利益而疲于应付。以本次调价来看,尽管很多社会公众在抱怨油价上涨过快,但在发改委看来,此次油价上调 幅度其实还不够大,政府控制了油价上调的幅度,并且延后了油价上调的时间。从绝对数量来看,本次调价600元/吨的涨幅百分比来看,2009年的几次涨幅 均超过此次,按照此次提价600元来计算,汽油的涨幅约为7%,柴油涨幅约为7.8%,2009年的几次油价上调幅度分别为8%和10%左右。

  根据现行成品油价格形成机制,当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。自从今年2月8日上调成 品油价格之后,国际市场油价继续大幅上涨,目前涨幅已经超过10%,发改委有关负责人表示,如果完全和国际油价涨幅接轨,这次国内成品油价格应该上涨 700元/吨,而不是600元。

  此次油价之所以上涨600元而不是700元,主要还是为了尽量平衡各方利益,避免油价过快上涨带来更大的冲击,其政策依据来自2009年出台的 《石油价格管理办法》,当国际市场原油价格低于每桶80美元时,国内成品油价格按正常加工利润率计算;高于每桶80美元时,开始扣减加工利润率,直至按加 工零利润计算成品油价格;高于每桶130美元时,按照兼顾生产者、消费者利益,保持国民经济平稳运行的原则,采取适当财税政策保证成品油生产和供应,汽、 柴油价格原则上不提或少提。也就是说,当原油价格在80美元以下时,以中石油和中石化为代表的炼化企业拥有最好的加工利润,而目前国际原油价格在80美元 至130美元之间,对于国内石油炼化企业,现有的成品油价格意味着加工利润其实已经被扣减,如果将来国际原油价格上涨到130美元以上,国内成品油价格虽 然会跟随上涨,但上涨幅度将不包括炼化企业的加工利润。

  尽管政策似乎倾向于保护消费者,但问题的关键在于石油企业的成本并不公开透明,如果原油全部从国外进口,那么石油企业的成本比较透明,但由于我 国还有将近一半的原油属于国产,所以石油企业的成本的加工利润也就很难测算,除非石油企业自己公开披露。所以,此次油价上调之后,发改委虽然表示已经控制 了价格涨幅,但公众对此也并不领情。但对于“两桶油”而言,目前的成品油价格似乎也的确很难保证其炼化业务的利润,从股市的反应来看,发改委宣布油价上调 之后,中石油和中国石化的A股股价不涨反跌,显示出市场并没有将此理解为“两桶油”的利好。如果按照国际投行的测算,成品油价格需要再上调每吨400元, 国内石油公司的炼化业务才能实现盈利。按照“两桶油”的业绩报告,中石油与中石化去年前三季度炼油业务分别亏损415亿元和231亿元,不过,如果算上原 油开采销售等其他业务,这两家公司在去年三季度依然盈利407亿元和214亿元。

  自从今年2月8日发改委上调油价之后,由于国际油价继续快速上涨,2月24日,国际市场三种原油连续22个工作日移动平均价格的上涨幅度已经超 过4%。发改委延后了将近一个月才宣布调价,除了因为“两会”需要保持油价稳定等考量之外,更主要的因素在于农村春耕在即,如果发改委再不上调油价,炼化 企业的积极性和开工率将无法得到保证,市场可能会再度出现油荒,影响春耕的顺利进行,进而对粮食丰产形成挑战。

  尽管发改委已经延迟了调价的时间,控制了涨价的幅度,但消费者对此似乎也并不满意,油价宣布上调之后,社会公众依然怨声四起,认为目前的成品油 定价机制明显倾向石油企业。从历次成品油调价来看,国际市场原油价格上涨时,国内成品油价格总是跟涨,而国家原油价格下跌时,国内成品油价格并不及时跟 跌,2009年以来,我国成品油价格上涨12次,下调仅有5次。形成这种现象的原因,一方面是因为国际油价处于上升通道,涨多跌少,另外一方面,国内成品 油价格机制,也在客观上也给价格主管部门很大的操作空间。

  当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。这一规则意味着,如果国际油价出现短期暴跌,只要没有 达到22个工作日,国内成品油就没有调价的必要,另外,即使达到了22个工作日,“可相应调整”这一规则也意味着成品油调价并非自动触发,而是由发改委进 行自主选择,既可以选择立即调价,也可以选择延后调价。所以,我国的成品油定价机制虽看似向市场化方向改进,但仍有相当程度的行政化色彩。

  遥不可及的市场化

  全球的成品油定价主要有三种形式:一是市场化定价模式,以美国为代表的发达国家基本上都是市场化定价;二是政府定价模式,主要是一些富油国,通过高额政府补贴来实行低油价政策;三是中间道路,既有市场化成分,政府也参与定价过程,中国属于此类。

  目前我国半行政半市场化的油价机制屡遭诟病,从官方到民间都在呼吁进一步市场化改革。官方的最新表态是,今年3月22日,国务院下发《国务院批 转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,通知称,国务院同意发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中重 点提道:“深化成品油价格市场化改革,择机推出改革方案。”

  但是,假如我国成品油市场实行完全的市场化机制,将油价彻底交给市场决定,结果又会如何?近期也有部分官方人士表示出类似的想法,国家发改委有 关官员表示,成品油定价机制的市场化改革思路是,当国际油价低于130美元时,成品油定价权交给三大石油公司自主定价。如果我国成品油定价机制实行完全市 场化,恐怕情况会更加糟糕,因为我国石油市场被三大石油公司高度垄断,如果行政之手完全退出,带来的不会是理想中的市场化,更可能的局面是垄断化,届时消 费者将处于更加弱势的地位。

  美国成品油定价机制的市场化程度最高,前提条件是其成品油市场处于充分竞争状态,成品油供应方有埃克森美孚、壳牌、BP、太阳石油公司等30多 家公司,而在零售终端的竞争更加激烈,美国的加油站数量高达十几万座,其中超过60%是独立加油站。从我国的情况来看,在成品油市场的零售终端,我国民营 资本和外资都可以进入,我国共有加油站95571家,其中民营加油站44005家,约占全国总数的46%。从表面上来看,成品油终端市场似乎也处于充分竞 争状态,但由于上游油源被大公司垄断,所以民营加油站数量虽多,但在市场竞争中处于明显弱势,民营加油站屡屡出现被断油的窘境,正是市场垄断力量的体现。

  如果要从根源上改变定价机制的不合理之处,最重要的还是要破除市场垄断。2010年,国务院出台鼓励民间资本的“新36条”,其中第8条明确提 出:“鼓励民间资本参与石油天然气建设。支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成 品油的储运和管道输送设施及网络。”尽管在政策层面并无障碍,但民营资本进入垄断领域在现实中却经常遭遇透明的天花板,原因还是在于利益集团的强大。如果 要从根本上破除成品油市场的垄断格局,首先还是要扶持更多的市场主体,形成充分竞争的市场条件,逐步放开民营资本进入成品油的储运和和管道输送设施及网 络,进而向更上游突破。但是,破除垄断还是一个相当漫长的过程,对于中短期而言,远水难解近渴。

  我国成品油的定价机制之所以难以完全实现市场化,除了“两桶油”的垄断地位难除给市场化带来很大障碍,另外一个很重要的因素和政府在我国经济运 行中扮演的角色有关。经过多年改革开放之后,我国的市场化程度已经相当高,但在很多关键领域还是管制经济,尤其是水、电、油、气等重要的资源品价格,尽管 几乎每年的《政府工作报告》中都要提及资源品价格改革,但现实情况是这些领域的市场化改革一直进展缓慢。

  这其中一个很重要的原因在于政府担心这些领域的价格一旦失控,将会对抑制通货膨胀形成巨大冲击。在中国经济的格局中,通货膨胀向来占有相当大的 分量。一旦某种商品的价格涨幅开始冲击民生,行政之手就会显现,且不论水、电、油、气这些资源品,即使是小到菜价大到房价,也避免不了行政之手的干预。这 种“短期有效长期有害”的干预政策虽然一直备受争议,但在中国经济运行中还将持续很长时间。所以,对于成品油市场,无论定价机制如何改革,最终也不会形成 完全市场化的方案。

  定价机制的改良

  国内石油市场现有垄断格局短时间内难以破除,加之政府对资源品价格的习惯性管制,所以,我国成品油价格形成机制短期之内无法实现完全的市场化,更现实的路径是对现有方案进行改良。

  目前我国成品油价格形成机制来自2009年5月,发改委发布的《石油价格管理办法(试行)》,其中最核心的一条是:当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。虽然只是很简短的一句话,其中至少有4个关键词可以调整改进。

  第一个关键词是“国际市场原油”。众所周知,国际市场原油有多个价格指标,美国纽约商品交易所的西德克萨斯轻质原油期货、英国伦敦洲际交易所的 布伦特原油期货在国际市场上最具影响力,其余主要指标还有新加坡、鹿特丹和迪拜等等。我国成品油定价体系历经变动,历史上曾经和不同指标挂钩,2000年 曾经参照新加坡,2001年参照新加坡、鹿特丹和纽约三地油价,2007年参照布伦特、迪拜和米纳斯三地油价。

  目前我国油价到底和哪个指标挂钩,发改委的《石油价格管理办法(试行)》并没有公开明示,市场普遍猜测是北海布伦特、中东迪拜以及印尼辛塔三地 原油价格,而作为世界主要原油价格指标之一,纽约轻质原油期货价格指数并没有包含在内,而近年来,布伦特原油期货价格和纽约轻质原油期货价格之间的差价逐 渐拉大,前者的价格高出后者20%左右,所以,如果我国成品油定价机制能够纳入纽约原油期货价格作为参照系数,价格也会有所降低。

  第二个关键词是“22个工作日”。22个工作日,基本上也就是一个月的时间。由于国际油价变动频繁,以一个月时间作为调价周期,往往使得国内油 价变动滞后,比如今年2月8日发改委年内首次上调油价之后,仅仅过了半个月,2月24日,国际市场原油价格的涨幅就已经超过了4%,按照现有定价机制,调 价窗口至少还需要等待半个月时间,而事实上,最终调价时间迟至3月20日。以现有国际市场原油价格的变动频率,22个工作日显然太久,所以,对于目前油价 形成机制改革的呼声中,意见最为一致的是缩短调整时间,比如从22个工作日缩短至10个工作日,甚至更短。

  第三个关键词是“4%”。现有定价机制为何会以4%作为调价依据,其实并没有很充分的理由,如果从尽可能和国际接轨的角度来看,4%的变动幅度还应该下调,比如2%,甚至更小。

  第四个关键词是“可相应调整”,这也是定价机制中最核心的一条,决定了现有的成品油机制属于市场化还是行政化。“可相应调整”,而不是“必须调 整”,意味着何时调价以及调价多少,其决定权最终掌握在发改委手中,也就注定了成品油定价机制从根本上还是行政定价而非市场定价。所以,无论22个工作日 是否缩短至10个工作日,还是4%的变动幅度减少为2%,这些改变都无法从根本上解决定价机制的核心问题。因为无论是“22个工作日”还是“4%”,这些 数字对于油价调整并非绝对指标,只是参考系数,发改委调整油价,通常都是在权衡各方利益之后再做出调价决定,并非每次一达到调价条件就立即调价,比如这一 次上调价格,就已经比预期的延迟了很久。所以,即使将来将调整时间缩短至10个工作日,发改委同样可以视需求而决定最终的调整时间,与现有机制相比不会有 实质性改变,除非是将现有的调整机制变成自动触发,只要达到条件要求,油价就自动调整,而不是由发改委来决定调价时间和幅度。

  另外,由于成品油调价时间由发改委决定,而不是自动触发,国际油价在达到了“22+4%”的条件之后,国内成品油调价窗口已经打开,但是发改委 通常都不在第一时间调价,这就给市场炒作带来很大的空间,因为市场预期调价只是时间问题,很多投机商就会提前大量囤油,严重时会造成市场上形成短时间的油 荒。

  虽然成品油实现完全的市场化暂时难以实现,但现有的定价机制仍有大量改进空间,尤其是政府的角色定位,在成品油定价机制中应该扮演监管者而非价格制定者,否则就会永远夹在消费者和“两桶油”之间左右为难。

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