铁路改革方案胎死腹中

　　权力下放

　　财新《新世纪》记者拿到的这份内部方案显示，铁道部此次改革计划的核心是扩大地方铁路局经营自主权，确立地方铁路局的市场主体地位。

　　根据该方案，在具体职责划分上，未来铁道部将主要承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能，同时将部分权力下放，扩大地方路局的经营自主权；地方铁路局在服从铁道部统一调度指挥的前提下，可以自行编制管内客货列车开行方案，并根据国家规定的管理权限，享有一定运价浮动权和除部分部管“集采专供物资”外的物资采购权。在财务制度安排上，铁道部将确立“收入来自市场、客运及专业运输承运清算、货物运输按票分段结算、提供服务相互清算”的财务清算体系，以打破“统收统支”的旧制度。

　　多位业内人士认为，此次方案是新一任铁道部领导上任后在改革方面迈出的第一步尝试，和以前相比有所进步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，难以解决铁路政企不分、高度垄断的体制弊病。

　　北京交通大学教授赵坚认为，使铁路企业成为市场主体，是本次方案进步之处，但方案中关于调度指挥权的规定与方案的目的“自相矛盾”，实际上无法达到预期效果。“目前铁路线路、车辆是全路性资源，而调度指挥是铁路运输企业产权最核心的要素，拥有调度指挥权是成为市场主体的前提条件。”他说，“如果线路使用权和调度指挥都要铁道部来统一安排，没有产权的铁路企业怎能成为市场主体？企业独立运营权又体现在哪里？”

　　他的同事荣朝和教授也强调，铁路部门一直采用高度集权的管理体制，铁道部实际上相当于一个特大型企业，地方路局只是其地域性分支机构，“地方路局自身缺乏明晰的产权，本身既不能提供完整的运输服务，也无法直接从市场获取收入，且没有完整的生产指挥权，并不能称为真正意义上的企业”。

　　荣朝和介绍，上世纪末铁道部就曾尝试权力下放，将年度运输计划编制权、管内运输经营权、线路更新改造支出支配权等12项经营权下放地方路局，但同时附加了路局必须服从铁道部统一调度指挥的规定。由于缺乏清晰的产权制约，不久就发现存在地方路局挪用资金、路网整体效率无人关心的现象。

　　“例如，当时把线路更新改造支出的支配权下放给铁路局，但各地路局拿到这笔钱后，就花在建商业会所这些跟运输主业没有关系的地方。”他分析说，由于全路网的效率由铁道部负责，铁路局拿到这笔钱后是否进行路网更新改造、路网的效率提高还是降低与己无关，“后来在审计中发现北京铁路局违规挪用更新改造资金，花四五亿元修建高档会所，这件事情很典型，也相当普遍”。于是，那些下放的经营权不久就被全部收回。

　　荣朝和认为，真正的企业产权相对明晰，权利义务关系是清楚的，但铁路局只是名义上的企业，如果不从根本上改变体制，铁道部此次权力下放措施的真正效果和可持续性值得怀疑。

　　多位曾参与2000年铁路体制改革讨论的人士认为，从铁道部拿出的内部方案来看，目前铁道部缺乏实现“政企分开”的改革意愿。

　　“内部方案中，铁道部自我定位于承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理的职能，这其实仍是既当裁判又当运动员，既当老板又当婆婆。十年前与铁路一起开始改革的电信、电力、航空行业，国有资产出资人代表早都换成了国资委，工信部、电监会和民航局只承担行业监管职能。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖评价说，“这个《改革推进方案》，甚至远远不如十年前铁道部自己已经达到的改革进度。”