四类铁路放开所有权经营权 以地养路补资金不足

　　“钱从哪儿来”，是中国铁路建设的困惑。

　　目前铁路资金困境主要表现在3个方面。

　　资产优良，但债务负担较重。截至去年底，铁路已背负有息债务2.23万亿元，仅今年就需要支付利息1300亿元，其中中长期负债占比首度突破了80%。

　　现金流尚可，但实现盈利较难。铁路货运价格已经在2012年、2013年分别上调1分/吨公里与1.5分/吨公里，而且今年6月中国铁路总公司还启动了前所未有的货运改革，但是年底全行业恐怕仍将以亏损告终。

　　需求很旺，但新线投资较难。今年初确定的铁路固定资产投资计划为6500亿元，新线投产5200公里以上，今年1—7月，全国铁路固定资产投资完成2617.45亿元，尚有近3900亿元投资需在余下的5个月完成。而今年中国铁路建设债券发行总规模仅为1500亿元。特别是8月初，中国铁路总公司确认追加今年固定资产投资到6600亿元。这无疑再次提高了融资难度。

　　铁路是我国综合交通运输体系中的短板，路网密度和人均占有量仍处于世界较低水平。在经历了一段时间的缓建调整后，铁路行业有大量已完成可研报告、随时可以开工的项目，与其他行业相比，可大大缩短前期筹备周期。

　　据北京交通大学交通运输学院教授纪嘉伦介绍，中国铁路传统投融资模式是部省合作模式，即少量投资、大量负债、铁道部统管、银行借贷的投融资模式。“撤并铁道部后，传统投融资模式的基础瓦解，实行投融资体制改革是中国铁路发展的必然。”

　　为何过去社会资本“无动于衷”

　　近10年间，铁路投融资体制改革政策频出。

　　2005年7月，铁道部就曾出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，提出“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件”。

　　2006年6月，铁道部推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。

　　去年5月，铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出了深入推进铁路投融资体制改革等14条具体措施。

　　然而，面对这些政策，社会资本总显得“无动于衷”。

　　纪嘉伦分析，过去铁路投融资改革效果并不理想，关键是两个问题：一是在铁路系统运营方式并不透明的情况下，较难取信于社会资本，保障其投资收益权；二是在多元化投资主体下，铁路需要放弃部分决策权和控制权，将部分优质资源让渡于其他投资者，而如何分配路网资源，尚未有明确细则。

　　此次，《意见》提出，“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路”，首次明确地方政府和社会资本可以拥有铁路项目的所有权与经营权。

　　发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌表示，城际铁路、市域（郊）铁路和支线铁路，属于预期收益较低的项目，需要相关部门尽快出台详尽的优惠政策与配套细则。而资源开发性铁路是“赚钱项目”，也是目前铁路运输收入的主要来源，而放开可能会使中国铁路总公司陷入两难境地。

　　放开部分铁路的所有权与经营权，仍有许多待解的问题，比如开放干线铁路路权。“铁路在中长途运输中更具经济优势。如果支线铁路不能过轨到干线铁路，就很难生存。相关细则应抓紧出台，否则民间资本仍将是观望态度。”刘斌说。

　　“以地养路”弥补资金不足

　　《意见》的最大亮点被公认为“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。

　　刘斌认为，铁路总公司目前拥有丰富的土地资源，大量的车站、编组站集中于城市中心区，如果土地性质能顺利变更，“以地养路”模式将大大弥补铁路资金的不足。

　　“这实际上是释放了一个信号，铁路也可以搞地产开发了。”刘斌说，《意见》主要是盘活既有铁路土地资源，却没有提及新线开发中地方政府、社会资本如何享有这一红利。“如果进一步调整铁路沿线土地开发政策，地方政府的投资性也会大大提高。”

　　专家指出，尽管“以地养路”的模式使香港地铁成为目前世界上唯一实现盈利的轨道交通项目，但盘活铁路用地，也给铁路投融资体制改革带来两项挑战：一是如何保障土地开发收益全部有效用于铁路事业，二是如何防止土地开发收益对社会资本的挤出效应。相关资源摸底与制度设计，应尽早展开。

　　货运价格取消政府定价

　　此次铁路运价改革以货运价格改革“敲门”，避开了客运价格改革。铁路货运改革按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，并随公路货运价格变化动态调整。

　　改革后，铁路货运价格会否在短期内大幅提高仍不确定。一方面，与国外相比，铁路货运价格确有上行空间。例如美国公路运费是铁路运费的2.75倍，而我国目前是5倍。另一方面，抑制涨价冲动的因素也大量存在。铁路货运价格已经在2012年、2013年分别上调1分/吨公里与1.5分/吨公里，提升幅度、密度已经较大。而铁路目前的货运量仍处于止跌阶段，从市场反应看，除目前疲软的大宗货物，铁路运价在其他货种运输中优势并不明显。

　　值得注意的是，《意见》提出，“创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性”。

　　刘斌认为，这一方面可以提高铁路对市场的敏感度，加快铁路总公司融入市场的步伐，另一方面可以使铁路行业的收入预期与经营环境有所改善，提高铁路行业对社会资本的吸引力。

　　设立基金吸引社会法人投入

　　自1991年起，我国开始实行征收铁路建设基金政策。这笔费用从每吨公里2厘钱开始征收，后涨到每吨公里3分多，至2011年底仅累计约8000多亿元。这笔一分一厘从货主方提留的基金，与铁路建设的巨大投资需求相比，可谓杯水车薪。

　　此次《意见》亮点之一是研究设立铁路发展基金。该基金以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入，主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“这实际上为铁路发展打造了一个资金蓄水池。这个资金可以吸引保险类的低成本资金，并滚动发展，形成新的融资平台。”刘斌说。

　　专家认为，铁路发展基金或将以高于同期市场利率的债券方式发行。要提高发展基金对社会资本的吸引力，铁路需不断提高其收益预期，这又将倒逼铁路推进客货运输组织改革、价格改革等一系列内部改革。

　　“政府应继续出台细则，规定铁路发展基金由谁管理、如何使用，保障不同投资主体都能均等享有这一资源。”刘斌说。 本报记者 陆娅楠