国库监管权争议 财政部PK央行争夺国库监管权

　　理解不一

　　国库不单指央行本外币和黄金储备库的国家金库，更重要的是指具有存储保管财政资金、参与政府预算执行和财政管理、组织政府债务等一系列职能的财政存款库。近些年，我国国库库底资金常年保持3万亿元左右的规模。

　　去年9月，央行国库局局长刘贵生撰文称，质疑央行“经理”国库主要来自三个方面，一是认为不符合“国际惯例”。从国际上看，“无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由央行代理国库业务”。二是认为不符合自2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看，财政部与央行的关系是委托代理关系”。三是认为不符合历史源起。新中国成立以后，1950年~1985年35年间一直实行的是央行代理国库制度。

　　面对这些质疑，最终新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策。但各方对“经理”的定义理解不同。

　　刘贵生在今年5月做客一档网络节目时解释，通俗地说，央行经理(国库)，什么叫经理？经理就等于办理加拒绝办理。办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，按照财政部门的要求办理所有政府资金的入库、出库，专业术语就是收纳、划分、留解、退付和支拨。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务要拒绝办理。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，作为国库的央行的内部运作，肯定是自己做主的，但与财政部门之间的关系，就不宜称“经理”，而只能是“代理”。国库“经理”是在特定条件下提出的，并不符合当前实际，也与国际潮流不符合。陈工认为，央行的“经理”并不能理解成经营管理。

　　刘小川告诉本报记者，在新预算法修订时，曾用“央行代理国库”的表述，但是有人认为这与以前的“经理”一词相比是倒退，最终沿用了“央行经理国库”的表述。“但国库主管部门是财政部，因此国库监督管理权归财政部。”

　　支持财政部履行国库监督权的陈工表示，在我国，对财政活动进行监督与约束的机构是人大或审计部门，央行实施监管并没有法律依据，同时，央行也没有足够的信息与能力来实施监管。

　　“央行在国库活动中的职责就是负责政府账户的管理，并办理实际的收支和国债管理，充当财政资金的代理人角色，这就是定位于经理国库。”陈工称。

　　但支持央行履行国库监督权的西南财经大学财政税务学院教授张明近日接受采访时认为，国库监督的要义、法律精髓和制度核心还在于部门职责分工合作与权力制衡，国库通过政府收支具体执行，与财政构成相互监督制约关系。

　　“财政负责国家资金分配安排，国库负责存储保管和收支执行。财政分配的合法、合规性，由国库从存储收付执行环节予以监督；国库不具有分配的职能，不能擅自支配资金，对此，财政予以制约。”张明称。

　　杨志勇认为，只要管理信息公开透明，只要有合适的外部监督，一个部门管理的效率不见得就低于两个部门或多个部门。这同样适用于国库管理制度的选择。

　　事实上，央行目前也部分履行了国库监督管理权。

　　央行济南分行党委书记、行长金鹏辉近日撰文表示，山东国库认真履行事中监督职能，每年通过柜面监督堵住和纠正上亿元串预算级次、串预算科目、截留上级收入和违规拨款、退库等不合规业务，有力维护了预算执行的严肃性。

　　但由于国库集中支付采用“先支付，后清算”等原因，央行国库事中监管职能难以到位。央行副行长潘功胜7月27日在《金融时报》所撰《央行经理国库三十年回顾与思考》一文中提出，下一步央行将强化国库监督管理，加大对财政资金收支的事中监督力度，不断提升国库监督效能。

　　陈工在文章中称，央行没有权力把库款当做自己的资产，也不应当利用反腐败、紧缩信贷等名义干涉财政资金的用途，财政收支具体的执行由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，包括资金的安排也是由财政安排，不是由央行来安排的，央行只不过是受托代理国库业务而已。而且，预算收支都是通过人大审批的，具有法律的效力，其是否违法、是否有绩效不是央行能解决的。

　　刘小川告诉本报记者，财政部应该允许央行有部分国库资金运作权力，这一方面是为了提高资金效率，也是为了调动央行的积极性，因为地方央行机构是事业单位，会有经济考虑。

　　本报记者了解到，尽管《意见稿》是由财政部起草，但最终需要由国务院法制办协调有关部门参与修改，最终《意见稿》中两部门在国库管理上如何分工还有待观察。插图/吕知晓