土地资源紧缺 特大城市向存量要空间

　　不唯广州，包括上海、深圳等城市在内，大城市已经纷纷将未来城市发展的主要空间瞄准了存量土地。

　　在国土部严控城市边界和大城市开发度趋于饱和的情况下，存量土地的改造和提升成为未来特大城市发展的重中之重。

　　广州城市改造提速

　　日前，广州城市更新改造的“1+3”文件公开征询公众意见，即《广州市城市更新办法》和《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，征询意见截止日期是9月18日。

　　这几份文件被认为是未来广州城市更新改造工作的指导性文件。值得关注的是，“新规”在旧村改造中八成以上村民同意即可启动，而此前要求90%以上村民同意。业内人士表示，此前规定90%以上的比例，实际操作中比较难达到，这成为城中村改造推进难的问题之一。

　　广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对《第一财经日报》称，村民同意的比例是动态变化的，其中有20%到30%的人很可能会动摇。在此前的实际操作中，能达到90%的很少，如果达不到这个标准，时间一拉长变数就很大。因此80%的门槛更为合理，可操作性更强，也更容易启动。“因为只有启动了，那些比较摇摆的人看到真正实施了才能参与进来。不启动很多事情是难以展开的。”

　　与此同时，这也是广州加快推进城市更新改造的重要举措。去年12月，广州市即迎来31年来的第六次政府机构改革，市政府下属的41个部门被缩减到39个，成立8个全新部门。这其中，广州市城市更新局便是其一，这也是国内首个以城市更新为主要职责的政府职能部门。

　　广州所在的珠三角地区发展较早，土地资源大多已被开发。由深圳市规划国土发展研究中心的一项研究显示，2012年末，珠三角国土开发强度已达16.49%，其中深圳、东莞、中山、佛山的国土开发强度已超过国际警戒线(30%)，珠海、广州也已逼近该强度。深圳的国土开发强度最高，接近50%。

　　有鉴于此，近年来广东省通过相对灵活的“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造”政策来盘活土地资源。

　　此次改革前，广州市设有市“三旧”改造工作办公室。改革后，市“三旧”改造工作办公室与市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责合并，成立新的城市更新局。越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔这六个中心城区也成立类似的区级城市更新局。

　　彭澎认为，成立更新局的一大理念就是要把城市有限的存量土地资源进行提升、扩容，实现更加集约化的发展，这也是今后大城市国土管理的思路。过去广州等珠三角大城市一直喊用地指标不够，甚至找粤北一些地区买土地指标，现在只能向存量土地要效益。这样一来，难度进一步加大，所以要对一些政策进行调整，进一步整合资源。

　　“对广州这样的特大城市来说，不要再走外延式扩张的老路，而应该着眼于内涵式的提升，这也是城市更新局成立的一个重要价值。”彭澎说，以后城市发展的重心将从外延扩大转移到内部的调整上。

　　向存量要空间

　　不唯广州，包括上海、深圳等城市在内，大城市已经纷纷将未来城市发展的主要空间瞄准了存量土地。

　　例如，5月1日开始实施的《上海市城市更新实施办法》提出，在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间等。

　　8月初，正在内部征集意见的深圳《城市更新条例(草案稿)》显示，其在维持“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”主导机制的同时，对申请强制征收和售卖的规定也进行了相应调整。

　　去年7月，国土资源部会同住建部挑选了14个大城市，其中包括北京、上海、广州、深圳等一线城市进行划定城市边界的试验。目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效。

　　今年5月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。严格新城、新区设立条件和程序。也就是说，未来大城市尤其是超大城市的用地规模将得到严格控制。

　　划定城市边界后，城市的土地利用效率将明显提高。中原地产首席市场分析师张大伟对《第一财经日报》分析，未来大城市新增的土地将不断减少，更多的将是存量土地的再升级再改造。随着土地供应的减少，未来新供应的土地中，低容积率的土地将越来越少，土地容积率也会随之提高。

　　张大伟称，对一线大城市来说，随着新增土地的减少，土地的价格会越来越贵，一线城市的房价会更加坚挺。另一方面，由于存量土地改造的成本更高，因此未来一线城市中心城区的房价也可能随之走高。