智囊披露中央政策转变背后(信息量大)

　　许善达：现任中国经济50人论坛学术委员会委员，曾任财政部税务总局研究处副处长、国家税务局税收科学研究院研究室主任、税制改革司副司长、国家税务总局副局长。

　　未来经济具有长期波动性，下行总趋势不可逆转，投资拉动不可持续

　　我把当前我认为的一些比较重要的意见与大家交流一下。首先，我认为2016年和前几年相比在宏观决策上发生了一些重大变化。第一个是对经济走势的判断。就目前来说经济走势有三种说法：一种叫周期性的下行，有人认为，经济下行到某一个周期，比如说三个月或八个月以后，就会出现拐点，会继续上行。还有很多人认为上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长，就是8%以上。第二种叫断崖式的下行，国内外有很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。但是去年的经济工作会议在对中国经济走势进行判断时，并没有接受前两种说法，而是提出了第三种判断：波动性的下行。也就是说经济走势在很长一段时间内，可能有增长也有下降，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。这是决策层非常崭新的判断，是影响我们对各方面宏观政策进行决策的前提。因为如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些跟以前不一样的调整。

　　实际上在2008年、2009年发生世界金融危机的时候，已经有人提出了这样的看法：经济会面临下行的趋势，当时决策层就采取了以四万亿投资为代表的一系列宏观决策。所以从2009年到2011年我国经济还在往上走，维持了一个比较高速增长的态势。但这个态势到了2011年、2012年就已经很难再维持下去了，所以这个宏观决策，实际上推迟了下行走势的起点。然而几年以后我们才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。因此“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到8%以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内，比如说“十三五”期间，是不可能发生的。

　　因为经济下行不可逆转，我们只能缓解下行速度，不可能让它在很短时间内就恢复到上行，特别是恢复到比较高的增长率，因此政府在把握宏观经济的方向上做了一个很大的调整，这里就涉及到了我们经常提到的“供给侧”。有的经济学家不大赞成现在搞供给侧改革，他们认为供给需求不可分离，谈不上说重点搞供给侧，当然这个在学术界有各种各样的看法。

　　2008年外需不足，中国放弃抑制通胀的目标，投资4万亿拉经济

　　其实金融危机开始的时候，我们国家并不是没有供给方面的问题。2007年12月经济工作会议，当时认为全世界包括中国在内流动性过剩，提出了“两防”：防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在3%以下；防止经济过热。但是到了2007年12月底，全世界的经济形势就出现了经济工作会议准备期间没有预见到的一种经济动态：发达国家的货币流动性不够，因此到了2008年1月份，发达国家包括美国、欧洲、日本、英国等等，都开始释放流动性。这一动态并没有被很多人关注到，中国也马上出现了外资订单减少的情况。当时这些加工贸易企业的订单主要来自发达国家，而订单减少就成为一个信号，说明发达国家的这种需求已经出现了萎缩，而这种萎缩势必导致中国外需不足。因为那段时间我们的对外出口50%以上都是加工贸易，而加工贸易订单减少，就说明2008年的出口可能会产生问题，这种现象现在已经引起了关注，但是在学术界还是有很大的争论。

　　那时候包括我在内的一些经济学家就已经提出“两防”需要调整。通货膨胀要抑制到3%的话，就要大幅度收紧货币，可是全世界的货币流动性已经不够了，在这种形势下，中国是不是应该或者能够大幅度的收紧货币，生产经营情况会出现什么样的状态，这是一个很大的问题。那时经济委员会内部就出现了两种意见，我提出要改变“两防”目标，但有的政协委员不同意，认为“两防”还是符合当时中国实际的。这个争论一直持续到上半年，有的政府部门已经通过对业绩的分析，看到了把通货膨胀控制在3%以下的不可能性。因为上半年的通货膨胀率已经达到了5%，如果全年坚持3%，就意味着下半年只能是1%。但很多部门的分析报告已经认为，所谓“下半年1%全年3%”已经不可能实现，这是7月初的事情。到了7月20日左右，政治局研究上半年经济形势，就决定不再搞“两防”了。而7月20日政治局会议之后，刘鹤在《人民日报》发了一个答记者问，里面就披露了为什么不再坚持“两防”。所以这个半年多的宏观政策调整，我认为还算是比较及时的。

　　当时还有“中国版的马歇尔计划”拉外需，因风险大而未被采纳

　　事实上到了10月份，4万亿投资的计划就实施了：发改委批项目、商业银行贷款，大幅度投放货币，这才使得2008年避免了一次比较激烈的经济下行。其实当时还有其他的建议，比如说所谓的中国版“马歇尔计划”。从经济角度考虑，马歇尔计划就是美国人把钱借给别人，让别人来买美国的商品，从而推动美国出口。因为二战以后，就美国当时的黄金储备来说，两百亿美金放在国内没有任何用处，只会导致产能严重过剩，很可能会发生一次严重的经济危机。而欧洲那些国家因为打仗，国内恢复的需求非常强烈，于是马歇尔提出，拿出美国65%的黄金储备借给其他国家，但只能用来买美国的产品。所以1947年到1951年是美国经济发展速度最快的几年。

　　因此当时包括我在内的一批人提出要搞一个中国版的“马歇尔计划”。中国当时的外汇储备中有相当一笔储备都用来买美国国债，而美国国债只有零点几的回报，我们也应该拿这笔钱借给一些国家。这些国家虽然没有现实的购买力，但是有矿产资源、地理资源，如果我们能够把我们的资金跟他们的资源整合起来，让他们来输入我们的产能，也能够解决中国新的外需。我们把钱借给他们，然后帮助他们开矿、修马路，还可以创造新的财富，因此我们给它取名“和谐世界计划”。但是这个意见并没有被采纳，因为这些国家可能会发生政变，或者出其他问题，把钱借出去风险很大，还是国内投资4万亿的风险最小。

　　另外的方案是增加居民收入拉动内需，这意味着降低政府和企业收入比重，但太难。最后还是靠投资撑住经济，结果加剧产能过剩。

　　当时我国消费也有问题，改革开放三十年来我们经济增长的速度是比较快，但居民的消费率一直在下降，所以当时有人提出扩大居民的消费来带动经济增长，但这涉及了两个需要解决的问题：第一个问题，居民收入的比重要增加。我们有一个文件写到，要提高居民收入占国民收入的比重。但比重不能从天上掉下来，有提高就要有降低，至于是降低政府的，还是降低企业的，还是政府、企业都降低，这个问题没有人回答过。因为回答这个问题很难，如果说降低企业的比重，所有的企业家会感觉以后的投资收益会大幅降低。如果说降低政府的比重，那是不是就得减税？

　　文件只说要提高居民收入比重，不说降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略是比较软的。这么多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。因为它就指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个很长的时间，不像那4万亿投资能够马上带动需求。所以从投资、消费和外需这三个需求的主要领域来看，当时应对世界金融危机的宏观决策就是先抓住投资，撑住整个经济，其他的再慢慢解决。

　　实践证明，这个4万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这4万亿投资里也出现了问题：我们投资了一些当时产能已经过剩的领域，比如说钢铁、煤炭。这些投资快要完成的时候，我们产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。虽然到2012年我们已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建设中的项目不能半途而废。所以2012年以后，我们改变了投资方向，只投资比较短缺的领域，但是以前已经建设的项目还得继续，否则损失也很大。但是要完全靠投资来拉动经济增长是不可能的，因此，2012年以后，我们又提出了对外经济的新战略：一带一路。

　　“一带一路”财务亏损很多，但为了缓解产能过剩必须坚决实施这种对外战略

　　至于为什么要采取这样一个战略，我认为是因为我们劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持，这一批厂子纷纷开始外迁。我国曾经提出努力让湖南、江西、广西去承接广东已经无法经营的加工贸易企业，希望不要迁往越南等地，因为这些地方的土地和劳动力便宜，还可以有很多优惠。但这个战略收效甚微，因为中国的物流成本太高，我们原材料从海外运到广东，再运到湖南加工，然后再运回去，中间增加的物流成本，不是节约劳动力成本、土地成本和其他成本就能够抵消的，所以以东莞为代表的加工贸易大部分都迁走了。我们再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

　　如果把“一带一路”战略仅仅理解为是个定义概念的话，我认为并不准确，因为我们在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。就今天而言，这些项目的核心，就是我们借他们钱，让他们来接受我们的项目，跟他们合作。但这和美国当时的“马歇尔计划”情况不同。当时那些国家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国可以干的事情很多国家也可以干，中日竞争印尼铁路项目就是一个例子。前几年，我国在能源上对外投资非常大。现在看，这些投资对于保证能源供应是起了非常重要的作用的，但财务亏损了很多。但是如果不走这条路，我们的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。所以尽管有困难，我们还是要坚定不移地实施这种对外经济的新战略。

　　如果继续从投资、消费和外需三个领域做文章，很难遏制经济下行，所以要做“供给侧”

　　但是这个战略实施起来速度并不快，而且在认识上还存在很多分歧。比如中国要不要提高最低工资标准？我们的劳动力成本现在是什么状态？有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。劳动力成本过高有三个因素：工资、冗员、社保缴费。首先是冗员，企业应该裁减的工人裁减不了，社保体系承接不住，所以只能由企业维持。这解决的方法就是减少工作小时，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。然后是社保，我国社保缴费率按照法定标准是45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，我国企业要承担的养老保险缴费率就高出了一倍。但这个不合理之所以存在，主要是因为我们从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立以前，所有职工不交社保，企业也不交社保。结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。所以我们在上个世纪90年代末制定社保的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政没钱。第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，你还得承担以前没有交社保，现在要领钱的人的费用。我们的劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因。因为缴费率是按照标准工资来计算的，而经济下行导致很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的比例不变。

　　在经济下行的时候，这个矛盾表现的格外突出。实际上我们的决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以去年经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。所以在这种情况下，提高居民收入，特别是低收入水准的居民收入，绝不是三五天可以实现的。因此，我们从2012年十八大以后，一直到2015年这三年期间，我们基本上还是从投资、消费、外需这三个领域来做文章。但是去年年底我们对经济走势已经做出了判断，如果仍旧只从三个领域来考虑，经济下行的趋势可能会很难遏制，因此我们把工作重点调整到供给侧。所以下行的经济走势和供给侧还是关联的。

　　供给侧改革“三去一降一补”都很难，但“去产能”是最难的

　　那么供给侧要做什么事？简单的说，就是所谓的“三去一降一补”：去产能、去杠杆、去库存，降成本，补短板。补短板最容易说明，举个例子，很多中国人不愿意买中国市场上的马桶盖，而是从日本市场上买中国生产的日本马桶盖。因为日本的马桶盖质量检验极其严格，质量一定过关，而中国市场上的马桶盖各种指标不合格。这就是一个企业的文化。所以补短板就是把中国有需求且不得不买的东西更多的实行“进口替代”。

　　去库存主要涉及两个领域：一个领域是房地产，一个领域是农产。现在三四线城市的房地产库存量很大，一些二线城市的房子也卖不出去，要消化这些过剩房地产，政府就要投入资源。因为政府从房地产开发商中间已经收回了土地使用权的转让费，但是只有把房子卖出去才能收到税费。如果地方政府能够从税费里面拿出一部分，用各种办法使得房价有所下降，那一定会扩大很多领域的销售，比如电视机、电冰箱、床上用品等等，这时候政府还会收回一定的税收。因此我认为在去库存上，核心就是政府要提供各种资源。

　　第二个领域就是农产品，我们农产品现在出现一个非常损害社会财富的格局。最典型的就是玉米，我国玉米收购有补贴价格，比进口玉米价格高很多，所以去年农民把生产的玉米全部卖给国家储备，那些玉米两年以后就变成陈化粮，陈化粮就只能做酒精之类。中亚国家的棉花比新疆的棉花要便宜很多，但是我们不进口，因为如果进口了中亚的棉花，新疆的棉花种植就会被摧毁。农产品去库存和三农的联系是非常紧密的，因为要去库存就要降低农产品的补贴，但这样一来农民收入就会下降，而我们现在还要增加农民的收入。因此现在的一个办法就是，国家把给农产品补贴的钱砍掉一半，然后用到农民的社会保障上。这样的一个结构调整，不但提高了社会保障水平、增加了农民的收入，还减少了我国收购农产品这种社会财富过剩的损失。

　　接下来是去杠杆，现在整个中国的杠杆率是比较高的，包括国家的资产负债表、企业资产负债表、居民资产负债表，后面有很多可以讨论。当前议论比较多的热点就是债转股，因为杠杆率降低了，变成了股票投资，债务就降低了，那资产负债表马上就可以改善了。当年商业银行债转股就解决了股份制改造问题，当时财政部和央行拿了14000亿把商业银行的不良的资产买了，成立了四大公司去处理这些坏帐，银行的资产负债表改善了，然后股份制上市、赚钱。而钢铁行业代表认为，钢铁领域和商业银行一样，是国家重要的经济领域。既然对商业银行可以债转股，那钢铁行业也可以债转股，这个意见得到相当多企业的支持。但是债转股是国际金融市场上的一种商业活动。原则上说，只有对那些有前途的企业，判断实行债转股以后，可以降低融资成本，使资产负债表改善，获得高速发展才可以债转股。如果对这个企业的未来没有这样一个判断就实行债权股，将来资产缩水，债转股可能比坏账还要厉害。所以这就是市场化的债转股，成不成功取决于债权人对这个企业前景的判断。所以去杠杆这个问题，当前争议最大的就是债转股，规模和下落都要看几大银行的决议。而且按照法律，中国的商业银行是不允许做投资的，不然债转股变成股权投资了，这是违反商业银行法的。所以去杠杆的问题，不是短期内就能够完成的。

　　但目前来说去产能是最大的问题，在“三去”里排第一位。现在产能过剩的情况非常普遍，钢铁行业产能是12.5亿吨，去年生产7亿吨，出口1亿吨，而今年出口额大幅度下降。煤炭就更严重，煤炭统计的产能是57亿吨，去年实际生产36亿吨，有20亿吨产能过剩。但是，一方面是20亿吨产能过剩，一方面中国还在挖煤矿。所以，这两个行业的产能运用率非常低。这次国家已经制定出这两个行业去产能的指标，钢铁行业定的是一亿吨，煤炭行业定的是5亿吨。最近有个专家对这两个指标做了三个评价，我非常赞同：第一，这个指标并不高；第二，这个指标虽然不高，但实现起来也很困难；第三，就算是实现了，产能过剩这种趋势也没有多大改观。所以现在的去产能之困难就可以从这三句话体会到，任务非常重。而且这里还面临一个问题：目前的制度环境还承接不了去产能。一个原因是，去产能就得关矿井，关矿井职工就得下岗，职工下岗就要给一笔失业保险，但社保局又没这么多钱，向商业银行借款又会造成坏账，这个后果承担不了。第二个原因涉及国有资产，如果真要关了几个矿井，那它的资产肯定会缩水，国有企业资产缩水这个事到底行不行也是一个问题。所以要想真正把去产能落实到位，光靠企业本身是解决不了的，需要社会上的一些其他领域的制度和政策来支撑。但现在很多制度和政策还支撑不了，所以去产能是我们供给侧改革最核心、最主要、最难的一条。

　　融资成本、物流成本、劳动力成本、税费成本都要降低才能应对经济下行

　　还有一个降成本。我国的企业成本是个调整结构问题，一方面要降成本，另一方面要协调增加很多成本，其中有两项主要成本要增加：第一项是折旧率。国家应该努力提高折旧率，加快资产更新速度，这才能使我们的企业发展更好。第二项是研发，现在像华为这类企业的研发支出占整个收入的10%以上，而国际上跨国公司没有一个低于10%，全国平均来算才2%左右。没有研发就没法谈发展，更不上技术进步的速度。同时又有四项成本偏高：融资成本、物流成本、劳动力成本、税费成本。

　　关于融资成本，中国有一个怪现象：全世界各国货币如果宽松，利率都会下降，我们中国货币也够宽松了，但是利率并没有降到人们所想象的水平。

　　物流成本刚才已经介绍过，按理说我国铁路赚了钱就应该降低票价，但是铁道部认为不能降低，因为还要建设新的铁路，而国家不给钱，那就得从这些地方来收钱建设。高速公路收费原来叫“贷款修路、收费还债”，要按照这个原则如果贷款还完了就不能再收费，但是现在收，所以我们的物流成本居高不下，这个就是所谓交通运输体制的问题。

　　劳动力成本里面涉及工资、冗员和社保缴费，但这三项劳动力成本里真正突出的不是工资，而是冗员和社保缴费。

　　减税费是一个重要的问题，不过我对这个问题抱有乐观心态。因为原计划是十二五期间要完成营改增，营改增减税都是好几千亿的，但是两次决定，两次没有兑现。一次是2014年两会上宣布要在三个领域实现营改增，其中包括铁路、电力、建筑业，结果铁路在年底完成了，电力推迟了五个月，建筑业就没了。后来又决定十二五期间力争全面完成营改增，结果到了2015年也没完成。事实上到去年年底，我们国家所确定的仍然是2016年要力争完成，但是到了2016年1月，国务院就决定了把“力争”两个字给去掉，说全面推开，3月份就宣布从5月1日开始，不能推迟一天。这个决心直到最近这两个月内才定下来，而且已经宣布要减税五千个亿。

　　但是这5000亿的概念现在有三种口径：一个是今年的营改增加上其他减税一共5000亿；一个是营改增5000亿；一个是这全年减税5000亿，5月1日以后占全年的2/3，所以5000亿要乘2/3。但现在也没有明确规定到底哪种口径才是5000亿的概念。但是有一点，按照减税最少的算，也得减3000亿，那应该说这是这几年最大的减税措施。

　　第二个措施就是社保缴费率，我们测算过，如果把社保缴费率降低一半，达到跟美国差不多的水平，那整个社保缴费每年就要减少12000亿到13000亿。前几天国务院测算，降社保缴费率可以减1000亿，而我认为在现在收费的范围之内，要实现跟美国差不多的缴费水平的话，1000亿是不够的，得12000亿到13000亿，而这样一个规模依靠现有的预算完不成。我们的建议是动用国有资本，我们现在的国有资本总共有一百多万亿，这一百多万亿里头有一部分要缩水，比如一些坏的企业已经资不抵债，还有一部分还没完全市场化，一旦市场化它的资本还要增值。所以按照100多万亿来算，测算要拿出15万亿的规模来解决社保资金的缺口。而且改革越推迟规模就要越大，如果再推迟一段时间的话，可能就需要20万亿了。

　　假设真的把营改增的5000亿减少到位，把社保缴费率的12000亿到13000亿也减少到位，企业的负担可以在整体上降低17000到18000亿，这个水平超过了预算总收入的10%。如果这两项改革到位，那经济下行的趋势就可以得到很大的缓解，下行速度会减慢，企业活力会增加，可以有更好的能力来应对整个经济下行的压力。但这里还涉及到一个争论了很多年的问题：中国的宏观税负究竟高不高？因为宏观税负的口径在学术界分歧很大，如果口径不同就没法讨论。我现在的态度就是不讨论宏观税负高低，只说要落实降低税费的决策。等到营改增和社保缴费率这两项改革到位了，再来说宏观税负高与不高，可能会更容易讨论。