水十条出台剑指跨界污染治理

　　被称为“水十条”的《水污染防治行动计划》有望在下月出台，将在多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入新常态。近年来，我国跨界水污染冲突屡屡发生，各行政区域之间跨界污染纠纷，特别是流域跨界水污染纠纷问题一直难以解决到位。

　　被称为“水十条”的《水污染防治行动计划》已在年前获得国务院常委会通过，有望在下月出台。

　　权威人士透露，即将出台的“水十条”主要包括：全面控制污染物排放;专项整治造纸、印染、化工等重点行业;加快水价改革，完善污水处理费、排污费和水资源费等收费政策;健全税收政策;加大政府和社会投入，促进多元投资等。

　　经过多轮修改的“水十条”，将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入新常态。“环境违法和环境执法方面启动强力问责机制，使其受到应有的处罚。”

　　“相比已经得到足够重视的空气污染问题，从长期危害性和治理难度等方面看，水污染和土壤污染问题更值得关注。”权威人士表示，下一步环保部将全面落实“水十条”，源头治理将成为重点，并实行最严格的源头保护等制度，全面推进山水林田湖保护、治理和修复。

　　据悉，全国城镇中，饮用水水源地水质不安全涉及的人口约1.4亿人。水利部近期公布数据显示，目前我国水库水源地水质有11%不达标，湖泊水源地水质约70%不达标，地下水水源地水质约60%不达标。

　　据测算，“水十条”投资将达两万亿元。

　　近年来，我国跨界水污染冲突屡屡发生，仅仅是流域跨省界污染纠纷就不在少数。省级以下行政区域因跨界污染导致的纠纷也是层出不穷。但长期以来，各行政区域之间跨界污染纠纷，特别是流域跨界水污染纠纷问题一直难以解决到位。

　　跨界污染纠纷解决不好，不仅影响生产，还影响群众生活尤其是身体健康，引发上下游之间的矛盾，影响社会稳定。

　　跨界污染成为水污染治理的一项制度痼疾

　　近年来，跨界污染纠纷层出不穷。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件，2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江庆元和福建松溪之间的水污染纠纷，河北承德、张家口和天津之间的水污染纠纷，海河流域漳卫南运河地区污染纠纷，2013年山西长治苯胺泄漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷，2011年和2013年发生广西贺江污染广东用水的纠纷等。

　　流域水环境具有不可分割的整体性，但是人为行政区划却使这种整体性被打破，由此引发一系列弊端和纠纷，这几乎成了中国水污染治理的一项制度痼疾。

　　多年前，山东省无棣县姜家村村民刘世博盖起了5间宽敞的大屋子。但是他却感叹，“装修得再好，生活在这样的地方又有什么用?”

　　刘世博家住在漳卫新河边，此河流经河南、山西、河北、山东4省。村里的人说，10年前，漳卫新河的水，人畜都可直接饮用。而10年后，自渤海里的水注入无棣县，用这里的水进行灌溉就会毒死庄稼，鸭鹅也不敢下水。

　　根据原国家环保总局调查，漳卫新河的污染主要来自河南、河北和山东的部分城市。其中，省外的污染占82%左右。

　　山东省饱受上游污染之苦，但同时也给下游的江苏省带来麻烦。

　　江苏省沭阳县北部隔江苏省新沂市与山东省郯城县相望，一条较大的河流——沂沭河与数条小河从郯城境内流出，向南穿过新沂后汇入沭阳境内的新沂河。

　　2007年7月2日，沭阳县政府以及自来水公司了解到自来水中有腥臭味，且水的颜色呈淡黄色，已无法饮用。当晚，沭阳县政府向居民发出通知，县里已紧急切断污染源，并开启了备用水井。直到4日上午，沭阳城区才全面恢复正常供水。这座人口20万的县城中，至少有半数居民的饮用水受到影响，许多居民断水超过40小时。

　　有媒体援引沭阳环保局官员的话说，引起水危机的污水团可能是上游山东省境内的化工企业排污所致。沭阳县政府召开新闻发布会正式确认，引起这次水危机的罪魁祸首初步查明是宿迁市上游境外的污染所致。

　　而受到上游污水污染的江苏省同样在污染着下游的浙江省。

　　2005年6月27日，浙江省嘉兴市新塍镇发生水污染事件，3万人的饮用水厂被迫停止供水，初步估计损失约在2000万元以上。通过江浙两省环保部门的共同调查认为，江苏省吴江县恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重点怀疑对象。然而，此次污染事件仅是江浙两省边界长达10余年的水污染纠纷中的又一次摩擦。

　　由此，流域跨界水污染的弊端可见一斑——几乎每个地区都作为下游受到上游的污染，每个地区又都作为上游污染着下游。

　　跨界污染纠纷和地方保护主义关系密切

　　跨界污染必然在流域上下游之间产生污染纠纷。有专家指出，这是由于，严格执行国家的环境法律制度符合国家利益，但可能伤害地方经济利益，地方政府往往会背叛国家利益代表和维护者的身份而倒向地方利益。

　　就其根源，中国政法大学副教授胡静表示，地方保护主义往往被认为是我国环境恶化的罪魁祸首。此外，我国目前“分灶吃饭”的财政体制或者分成办法加剧和放大了地方保护主义倾向。

　　据介绍，我国现有的关于政府间流域跨界污染纠纷的调处机制仅局限在行政体系内部，排斥法律手段。实际上，我国现有的政府间流域跨界污染纠纷调处机制运作效果并不理想。有专家分析，流域跨界污染发生以后，流域管理机构缺乏足够的权威对上游政府进行惩罚，下游政府只能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平。这并不符合上游政府最大化其居民福利的目标，协调往往以失败告终。

　　跨界污染纠纷案件取证难、鉴定难

　　缺少鉴定机构

　　过去，昆明市中级人民法院的环保法庭以及无锡市中级人民法院的环保法庭，其设立也都考虑到了和滇池流域、太湖流域所存在着的地域联系，包含了对跨行政区域的环境案件统一管辖的考虑，但由于遭遇“零公益诉讼”的尴尬，其中跨区域特色未能彰显。

　　中国政法大学副教授胡静说，纠纷当事人如果仅仅是作为普通民事主体的污染者和受害者，适用环境侵权法规则即可解决，解决这类纠纷的前提是需要足够证据证明谁是污染者，有多少污染者，每个污染者对于污染后果的贡献各自是多大，不论是由下一行政区域的受害者还是被告甚或是政府、法院来加以证明上述事实也根本不可能。

　　全国人大代表、北京市金杜(广州)律师事务所合伙人吴青介绍，目前，我国已经有地区开始试点工作。贵州省是全国最早试点建设环保法庭的省份，据我所知，目前也在受理跨界环境污染案件，但面临的问题也很明显。那就是调查取证和鉴定的相对比较困难。

　　据了解，2007 年11 月20 日，清镇市人民法院环境法庭正式揭牌。根据上级法院的指定管辖，清镇市人民法院环境法庭集中管辖贵阳市境内的生态环保案件，后来又跨出行政区域，增加管辖另一个地级市安顺市和一个国家级新区(贵安新区)。

　　吴青认为，跨界的污染问题主要是河流污染，主要污染物的排放是否影响了跨界的河流?沿途其他企业有无贡献，损害结果和污染行为之间的因果关系能否建立，是司法程序中取证能否得到认可的一个重要因素。

　　“这方面的难度相对较大。我们鼓励第三方机构对损害结果进行鉴定和评价，但是这种机构的成长需要一个过程，目前，在业内很有实力、并且很有权威的机构还不算太多。”吴青说。

　　在今年两会上，有人大代表认为，在处理跨区域的污染纠纷问题上，最大的难点是取证困难，不管跨省还是分行政区的都是取证比较困难。往往跨界污染一种是突发事件，比如企业出现排污事故，另一种是季节性的，比如雨季的洪水团下泄可能导致流域的水体污染问题。

　　这位代表直言，取证困难体现在两个方面，当地的执法部门取证时，这个污染已经过去了，或是下游浓度已经降低了。污染流经一个河流有很多企业，不一定是哪一个企业。

　　法律执行不力是问题症结

　　一位人大代表说，在执法方面，执法人员不可能跨区域执法，也是取证困难的一个原因。

　　据了解，我国环境保护立法除了对点源的环境污染进行了严格的法律规制外，对跨界污染问题也有针对性的立法和规定。但我国跨界污染的法律控制不力，纠纷时有发生。分析其法律原因，主要问题不在立法，而在于对现有法律的执行不力。

　　一方面，就地环境保护执法本身存在严重不足。我国环境保护法已经提供了一系列的环境管制措施，如建设项目的环境影响评价、“三同时”制度、排污浓度控制和总量控制、排污治理义务、排污登记和自觉监测义务等，但企业不环评就进行建设生产和排放，污染物未经处理就排入江河、大气污染情况屡屡不绝。因此，工业点源污染源就地控制不严是跨界污染发生的首要原因。

　　另一方面，跨区域环保联合执法不够。在追求GDP增长的目标驱动之下，在缺乏环境质量考核的政府追责之下，跨区域的环境和资源往往成为“公地悲剧”的产物。环境违法企业往往在跨行政区域地带与执法人员玩起时间差、“游击战”，致使环境违法行为屡查不止。交界处污染企业管理归属问题一直是跨行政区域环保部门头疼的对象。