新电改方案被指充满妥协色彩 焦点仍在电网

　　近日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，标志着新一轮电改大幕开启。为什么要进行这项改革？改革的重点在哪里？改革将带来哪些红利？谁将受益？又会如何影响电力和相关行业？

　　据上海证券报的报道，跨越山重水复、冲破重重藩篱，电力体制改革终于在13年后蹒跚重启。

　　中共中央、国务院近日印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)，这意味着新一轮电改大幕拉开。

　　尽管过程曲折，评价莫衷一是，但无论如何，电改终究重新出发了。更重要的是，新方案所蕴含的“落地”精神与全体用户参与的色彩决定了其与以往改革的不同点。从这个意义而言，新电改仍值得期待。

　　在争议中前行

　　按照国家能源局副局长王禹民的说法，电改的节点还是落在电网。而围绕电网高度一体化的垄断经营模式，衍生出是否拆分和是否输配分离两个焦点问题。一度，围绕上述问题的争论甚嚣尘上，亦成为电改艰难步进的缩影。

　　最终，《若干意见》确定的电改路径是“放开输配以外的竞争性环节电价，放开配售电业务，放开公益性和调节性以外的发电计划，交易机构相对独立、加强政府监管，强化电力统筹规划”。至于电网拆分和输配分开等破除垄断问题，文件表述为“深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”，事实上回避了这一问题。

　　记者了解到，输配分开等核心问题也曾被列入改革盘子，相关研究包括“输配电管理体制及其价格研究”、“电网调度体制问题研究”等。就此，发改委还多次召开研讨会，国家电网、南方电网、五大发电、四大辅业集团和各地方政府代表悉数到场。

　　一位全程参与讨论的专家表示，南网当时建议将全国电网拆成几大区域电网，增加南方管辖区域，理顺云南和两广送电；国网则以电网安全稳定运行和经济性为由反对拆分和输配分开；发电集团列举了电力宽松的事实，要求调度独立。专家之间分歧也较大，甚至在内部展开了“电力市场属性”的大讨论。

　　反对者以前电力工业部官员为代表，认为我国还没做好完全市场化的准备，电力是特殊的商品，必须有政府管制和政策性输配电机构即电网的兜底，保证电力运行的安全性，输配分开现阶段也不具有可行性。支持者称“全球电力市场放弃市场化和竞争的例证，不是没有成本、没有弊端，改革是趋利避害，但绝不能放大成本和弊端因噎废食。”

　　在这种背景下出台的《若干意见》注定充满了妥协的色彩，但并非没有新意。事实上，交易机构相对独立、单独核定输配电价等的提出对原本铁板一块的电力市场来说已算不小的突破。

　　“就电力市场建设而言，中国有三个选择：相对独立、完全独立和彻底放开。目前的电改以‘相对独立’亮相，必然收尾于‘彻底放开’。至于单独核定输配电价则是硬币的两面，一面可以使现有电网企业沿着老线路更新换代；另一面则也能触发全国性电网的拆分整合，为改革主导者的选择提供时间和空间。”国际著名能源专家、中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东如是评价。

　　新电改具“落地”精神

　　“本轮电改的核心在于推动中国能源体制改革甚至革命、打通中国能源发展的‘高速公路’。”武建东透露说。

　　作为电改的重要推动者，武本人亦是《深化中国电力体制改革绿皮书·纲要》一书的主编。该书被视为本轮电改的理论指南。

　　据他介绍，此次改革方案和以往改革的最大不同点，首先在于强调了“落地”精神，即把各方利益整合起来。其次，这个方案突出了一个“事后监督”的精神，即中央有关部门未来可在一定周期内“算账查账”。由此，改革进入一个既要实事求是、又要阶段性总结攻坚的新层面，具有复杂性、生态化、平台型的特点。

　　“这次改革的本意是让全体用户参与——这就和2002年的电改有了本质不同——电改不再是电力产业制定的部门改革，而成为一项社会改革。”武建东说。

　　在他看来，中国能源体制改革的三个主要目标包括：解决市场结构不合理的问题；解决价格形成不合理的问题；解决政府监管不合理的问题。而类似当初的农村体制改革，能源体制改革也是为了还原能源的商品属性，厘清政府、市场和企业的关系。

　　“之前农村改革是通过对地方政府放权获得改革的纵深发展，而从本轮电改开始，是通过对企业和用户放权，做出重大的改革推进。电改正是在这一大的改革逻辑下展开的。”武建东说。

　　不过，也有业内人士对改革不彻底颇有微词。业内专家王冬容认为，新电改方案融合了各方思想和诉求，“包括激进的、保守的、改革派和温和派等，导致方案中出现相互矛盾的地方。算是一种组合疗法，以中医为主，体制上动作不大。”

　　中国人民大学经济学院教授吴疆则表示，正式方案中由于缺失了“电网企业不再负责电力统购统销”、“实现电网企业输配电业务独立核算”等条款而变得很不彻底。下一步专项改革工作方案的研制、各项电改任务的推进，势必还将经历很多上下、左右、内外的互动与博弈。

　　电网回归传输本位

　　中共中央、国务院近日印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)已正式发布。从《若干意见》提出的一系列措施来看，新电改方案将对电力系统产生深远的影响，最重要的一点就是打破电网公司的垄断。

　　《若干意见》明确规定，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。

　　同时，电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费。

　　国家电网内部一位人士表示，新电改将使电网企业的盈利模式发生变化，让其回归到电力传输载体的本位，仅存中间过网费部分。

　　更直白的说法就是，电网企业从“第二财政部”变为特定功能型企业；从无所不做到专业化经营。

　　安迅思分析师邓舜说，与目前电力企业把电卖给电网不同，按照新电改方案，将鼓励发电企业直接把电供给下游用户，可以不通过电网。目前电网公司最大的盈利点在于买卖电量过程中产生的差价，以后少了中间交易环节，只收取一部分服务费，因此新电改对电网企业利润的冲击很大。

　　构造电力新生态

　　一边争议不断，另一边博弈连连。最终，方案的推出也几易其稿，时间延宕，从初稿成形到落定花了近一年时间，从高层签字到文件正式下发又经历了三个多月时间。事实上，方案出台本身之难已可佐证改革之艰。

　　在一些业内人士看来，本轮电改的亮点之一在于放开配售电市场，并提出积极发展分布式，因此举将改变未来我国电力市场建设的方向。

　　王冬容也认为，方案在机制建设和行业管理上着墨较多，最大意义是“新兴生产力”的想象空间。

　　“如果说上次电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易、加快扩大电力供给规模，那么本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。”华北电力大学教授曾鸣接受上证报记者采访时说。

　　与之相应的，一系列配套改革细则正在“胎动”。华北电力大学教授张粒子在回复上证报记者采访时说，发改委很快会下发一系列配套改革文件及落实情况，这有助中国真正建设电力市场。

　　电改重新出发，如何避免重蹈2002年电改执行情况的覆辙，关键还在落实。一位发改委专家认为，新电改路径首先要准确界定电力行业各环节的性质；实现网运分开、管好中间；最终才是搭建统一、开放、竞争、有序的现代电力市场体系，逐步放开全部竞争性环节价格。

　　“电改不会很快到第四步，前三步要扎实，才能为第四步做准备。前一轮电改止步于厂网分开恰因急于进行第四步。”他说。

　　曾鸣也表示，如何构建售电侧电力市场是决定此次电改能否成功的关键，也是最为严峻的挑战，否则“只管住了中间，而两头放开将迟迟实现不了。12年前厂网分开一夜之间实现，竞价上网等了12年还没有到来的情况将再次重演。”

　　不包括市场讨论已久的拆分电网

　　据新华社呃报道，“新电改”方案的核心内容包括：按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；推进交易机构相对独立，规范运行；改革和规范电网企业运营模式，电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费。

　　上一轮电力体制改革确定了电力行业“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革路径和目标。十多年来，我国电力市场已经在发电端形成多主体竞争局面，但输电、配电、售电垂直一体化的垄断局面仍然存在，成为电力体制改革的最大障碍。

　　此次电力体制改革虽然并不包括市场讨论已久的“拆分电网”，但整体上体现了放松对竞争领域管制以及加强对垄断领域监管的思路。无论是对电网公共服务功能的明确，还是输配电价的单独核定，抑或配售电业务的放开，将对现有的体制机制障碍进行撬动，体现了以市场之手打破垄断坚冰的意图。这将对未来我国的发电、输配电及用电格局产生深远影响，并有望开启万亿元市场，释放巨大的改革红利。

　　电改为何再启？

　　2002年国务院正式批准《电力体制改革方案》，决定对电力工业实施市场化改革。经过十余年的改革历程，电力行业破除了独家办电的体制束缚，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

　　但与此同时，电力行业发展还面临一些矛盾和问题。其中，交易机制缺失、市场化定价机制尚未完全形成等问题仍然突出，造成了市场配置资源的决定性作用难以发挥，节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生。此外，现行电价管理仍以政府定价为主，电价调整往往滞后于成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。

　　“电力行业的矛盾和问题不断累积，煤电矛盾、电荒频现、厂网发展不协调、新能源并网消纳困难等，使得计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾表象化，影响国家经济发展和能源安全。”中国国际经济交流中心副研究员景春梅认为，新旧矛盾的交错并存，反映出推进电力体制改革已迫在眉睫、刻不容缓。

　　国家能源局副局长王禹民此前接受媒体采访时表示，电力体制改革的重点就是要解决五个问题：一是要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用。二是要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置。三是要支持清洁能源发展，促进能源结构优化。四是要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化。五是要转变政府职能，进一步简政放权，加强电力统筹规划。

　　电改如何推进？

　　电力体系庞大而复杂，电力体制改革更是一项系统工程，需权衡利弊、全盘考量、稳妥推进。“再出发”的电改到底走向何方？此次改革方案，明确了“三放开、一独立、三强化”的总体思路。

　　“三放开”是指在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。

　　“有序向社会资本放开配售电业务，这是本轮电改新方案的最大亮点，标志着我国一直以来电网公司的传统模式被打破。”华北电力大学教授曾鸣说，通过售电侧市场的逐步开放，构建多个售电主体，能够逐步实现用户选择权的放开，形成“多买多卖”的市场格局。

　　在发用电计划的放开方面，景春梅说，我国发电调度长期以来一直采用电厂或发电机组大致平均分配发电量指标的办法，大小火电机组不论能耗高低，都享有基本相同的发电小时数，这种平均主义制约了市场在电能优化配置中的作用，影响节能减排。此次改革就是要遵循市场规律，让企业自主决策。

　　“一独立”是指推进交易机构相对独立，规范运行。景春梅认为，这实际上是还原了电网作为专门的电力输送通道的公益属性，把买卖电的职能交还给发电企业和用户，让电力交易更加独立，消除买卖双方“直接见面”的阻隔。

　　此外改革方案还明确了三个“强化”，即进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

　　“纵观国际电力体制改革的历程，各国改革的模式、路径与本国的经济体制、能源资源禀赋、经济发展阶段、电力工业发展历程等密切相关，不存在某一固定模式。”国家发展改革委体改司巡视员王强说，管住中间、放开两头的体制架构符合国际电力市场化改革的基本特征，符合我国的基本国情和发展阶段，也是兼顾市场手段和政府作用在电力行业发挥功能的最佳方式。

　　“改革不可能一蹴而就，与其不切实际地追求‘一步到位’而踟蹰不前，不如‘小步快走’务实推进。此次改革方案是相当务实的，是电改的‘升级版’。”景春梅说，从还原能源商品属性、构建有效竞争的市场结构和市场体系角度看，这与2002年的方案一脉相承。

　　谁将从电改中受益？

　　新电改方案确立的“三放开一独立三强化”重点和路径，将使高耗能企业直接降低成本，而与能源互联网+相关的企业、区域性电力平台将迎来万亿市场机遇。

　　“新电力改革方案出炉，业界普遍预期未来电价将有明显下调空间。”无论是电力还是化工行业人士一致判断，对于电解铝、化工等用电大户来说，受益明显。

　　云南某冶金企业人士告诉记者，生产电解铝过程中，电力成本占到生产成本40%-50%。化工行业研究员则透露，化工行业整体用电量占比较大，占全社会用电量8%左右。他们预期，电价市场化改革未来将提高用电量较大企业的议价能力。

　　此前，已有试水大用户直购电交易的企业因此扭亏为盈的案例。

　　申万宏源研究报告认为，随着电改的推进，未来直供电如能够大规模普及，化工龙头企业将享受规模效应带来的优惠电价，扩大成本领先优势，提升行业集中度，进而带来更好的竞争格局。黄磷和氯碱产品等少数典型化工品种，因电力成本占到总成本45%-60%，未来的竞争优势将更明显，产品的出口竞争力也因此加强。

　　新电改将给方兴未艾的能源互联网企业带来福音。“体制性变革将开启能源互联网。”国泰君安电力新能源行业分析师认为，新电改放开配售电侧，强调定价市场化及交易系统独立，将为能源互联网的推进打下坚实基础。

　　申万宏源环保公用分析师刘晓宁认为，从德国电改经验来看，售电市场完全放开将带来大量的多样的用户服务需求，以及分布式能源、电动汽车、智能家居、储能设备等大量的智能终端的接入需求，进而倒逼售电公司同互联网公司展开合作。拥有配网资源的区域电网公司具备大量用户数据资源，将坐拥能源互联网最佳入口，将从需求爆发的能源互联网中受益。

　　此外，还有观点认为区域性电网公司因具有先天的网络优势，下一步还有望率先享受到电改“配售分开”带来的红利。

　　新电改方案也给部分行业带来挑战。安迅思煤炭行业分析师邓舜告诉记者，在火电开始过剩的前提下，新电改对火电企业最大的影响或在于缺少了计划调度后，火电企业将形成区域性低价恶性竞争。而火电企业在被逼降低电价的情况下，对成本的要求也会提高，最终将施压煤炭价格。中长期来看，对火电和煤炭市场是不利的。

　　但也有观点认为，放开计划发电，打破了原有的平均分配模式，将更有利于高参数、成本低的火电、水电机组。发电成本较低的上市公司仍将从中受益。