民办非营利性与营利性学校将分类管理

　　日前，一位接近教育部的专家向《中国经营报》记者透露，教育部正在加紧研究制定民办学校分类管理配套政策，拟将民办学校按非营利性和营利性实施分类管理。

　　今年1月，国务院常务会议讨论通过了对教育法、高等教育法、教育促进法进行一揽子修改的修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。

　　十八届三中全会提出，鼓励社会力量兴办教育。而据记者了解，实际上近几年在义务教育阶段，探索多种体制办学的实践也正在各地上演，如公私合作办学、委托办学、学校家长共建办学等，社会力量发挥着越来越多的作用。

　　但学校管理者及教育部门也遭遇了体制机制的困境，这其中就涉及对民办学校实行分类管理的问题。

　　民办学校将分类管理

　　教育部在今年2月发布的2015年重点工作中提到，将“研究制定民办学校分类管理配套政策”。而年初，国务院常务会议讨论通过部分教育法律修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。

　　就在不久前，教育部副部长鲁昕在参加一次会议时也表示：“要构建非营利性和营利性民办学校分类管理、差别化扶持的政策体系……对民办教育实行‘分类管理，差别化扶持’更有利于满足教育的公益性属性和多样化需求。”

　　实际上，对民办学校实行分类管理，并不是一个新话题。早在2011年颁布的《中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，就提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。

　　但今年以来，随着我国深化改革的逐步推进，中央顶层设计和教育主管部门对允许兴办营利性民办学校、对民办学校实行分类管理的表态，意味着未来几年我国在多元化办学体制机制创新上将有系列改革。

　　目前教育领域一个普遍被认同的现实是，现在中国教育发展的主要矛盾，是老百姓对于高质量、多样化的教育需求得不到满足。

　　“我国的教育体系发展的方向，应该是多元的、灵活的、开放的。要造就这样一个教育体系，政府在其中既起主导作用，同时也是阻碍。在满足教育资源不足的时候，政府起到了非常有效的作用，但在提高教育质量和多样化的过程中，政府的作用是有限的。” 教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽表示。

　　事实上，近些年政府已经开始逐步在办教育上放权，留下的空间在过去一段时间主要是市场力量来填充，办成实际上盈利的教育产业。

　　在王烽认为，这实际上在影响着我们的教育，不管是观念还是实践。在政府和市场之间实际上缺少一种社会的力量，非营利性的力量。

　　民办学校分为营利性和非营利性两类。一位接近教育部的专家向记者透露，教育部正在加紧研究制定民办学校分类管理配套政策，国家将出台办法解决现有不符合这两类标准的学校的过渡性政策。

　　他还表示，目前所说的营利性教育机构主要指培训机构，过去的相关法律规定不允许教育机构盈利，未来的政策或将有所突破。

　　多样化办学探索

　　据记者了解，实际上近几年在义务教育阶段，探索多种体制办学的探索也正在各地实践，民间力量发挥着越来越多的作用，如公私合作办学、委托办学等。

　　大力推进依法治校，建设现代学校制度，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的要求。上述公私合作办学、委托办学的模式中，政校分开、管办分离也是其进行教育体制改制创新的核心所在。

　　“从全世界来看，公立的学校其实是属于社会的，但是在中国现有的体制下，作为事业单位运作的公立学校，实际上成了教育行政部门的附属物，我们提了很多年的建立学校现代管理体制，建立董事会管理下的校长治校，管办经分离，实际上都落实不下去。”腾讯公益基金会执行秘书长窦瑞刚说，这其中的原因就在于学校即便建立了校董事会、实现了校长法人制，但校长还是被任命的行政官员。

　　深圳明德实验学校，公立性质，政府拨款配制学校的土地、设施设备及教育经费，但这是一所深圳市福田区政府与企业基金会——腾讯公益慈善基金会合作举办的学校。

　　深圳明德实验学校校长程红兵表示，学校承担着教育改革和实验的任务。

　　“从管理体制上，有两个管理主体，一个是明德教育基金会，一个是明德校长会，实行的是董事会领导下的校长负责制。”程红兵说。

　　其中，明德教育基金会由福田区政府和腾讯慈善基金会共同出资成立，并由区政府授权成立深圳明德实验学校。

　　校长拥有很大的自主权，是深圳明德实验学校的一个特点，包括用钱自主、用人自主、课程自主。

　　“学校不对教育局负责，不对区政府负责，只对明德教育基金会负责。”深圳福田区教育局副局长陈元发称。

　　在现有教育体制束缚了学生的发展、学生课业负担过重的现实语境下，陈元发称，福田区教育局的这个尝试是想尝试一下，“政府少管一点看能不能有一条新的路子来”。

　　“老百姓对于教育还有很多非议，实际上教育跟经济社会发展是一样的，就是公平和效率的问题。我们搞这个合作就是为了效率。”陈元发说。

　　刘京海有多重身份，既是一名校长，同时又是一家教育咨询机构——上海成功教育管理咨询中心的负责人。更重要的，他是上海探索委托管理农村学校模式的探索者之一。

　　从2007年开始，上海市进行委托管理农村学校的探索，两年一轮，目前已经进行了四轮，探索了140所学校。而浦东新区的探索比上海早了2年。

　　我国有数量众多的农村学校，但其学校的管理与城市学校相比，还需要规范。

　　在浦东新区委托管理农村学校的设计者、国家督学、上海市教委原副主任尹庆后看来，改革的动因源于“想偷懒”。浦东新区作为上海的大区，管理着600余所教育单位，与其他区相比，管理任务非常重。

　　作为政府，不能推卸责任，但是学校管理的责任能不能转移，转移给谁？尹庆后选择了从上海闸北区引入刘京海校长，并与刘京海负责的教育咨询机构建立民事的委托关系。

　　尹庆后认为，委托管理模式的好处在于，让优质的教育资源能够跨越行政界线的藩篱，流动起来；政府培育了非政府的教育机构，政府和机构建立契约关系，购买教育服务，这也符合社会治理改革的要求；第三，对政府来讲，实行了政府的某一方面的职能转变。

　　但成功教育管理咨询中心与教育部门并不是领导和被领导的关系，是一个契约关系，那么必须有一个第三方来仲裁，因此也就产生了管办评的雏形。

　　刘京海表示，在确立合作关系及办学的过程中，教育部门委托第三方对学校进行方案评估和中期评估。

　　农村学生流失，到重回学校，浦东的这种委托管理的模式成为上海进行教育改革创新的样本。

　　体制机制困境

　　然而，办学体制机制上的创新，也让学校的管理者面临了不少困惑。

　　北京日日新学堂从2006年9月办校时的只有1位老师、4名学生，到如今学校占地150亩、拥有320名学生和80名教师，王晓峰认为，至少这300多名学生和家长是认同这种办学理念的：自然而然的教育，关注孩子成长的完整性、隐秘性和自主性。

　　但学校目前面临没有政府资源、没有政府土地支持、没有教育拨款、甚至没有政府的合法资质的尴尬局面。

　　“希望我们的政府能够考虑这样的教育，能不能让其合法化，让我们这些孩子们能够有安全感，让家长有安全感。”王晓峰向记者坦言，为了能将学堂持续办下去，只能挂靠在其他学校下。

　　如果在义务教育阶段不去民办学校上学，就要去公立学校接受义务教育。义务教育的概念，是强制性、免费性的，从这个意义上说，民办学校提供的不是强制性、免费性的教育，那么民办学校应该是在义务教育体系之外的。

　　“但按照现有的政策，社会力量可以举办民办学校，但是有一个资质问题，这个资质是一个死结。”王烽说。

　　他认为，在对合格教育的认定上，实际上目前的评价标准不是多元的。

　　“教育不仅是国家的，由国家制定标准、有硬性要求，也应该是老百姓自己的，由老百姓来评价。老百姓认为好的学校，为什么政府不能给它一个许可证呢？”王烽说，在资质问题上，未来政策层面应该有所突破。

　　虽然是合法的、且有办学资质，但郑洪与王晓峰遭遇了同样的体制困境。

　　位于北京大兴区的北京蒲公英中学，是一所专为打工子弟服务的民办非营利性学校。民办非营利学校在我国并不是新的模式，但数量相对比较缺乏。

　　学校实行理事会指导下的校长负责制。校长郑洪介绍，学校的资金来源以捐赠为主，超过70%，此外政府占5%。其中，捐赠部分，国内团体捐赠占29%，个人占37%，国外占10%。

　　郑洪说，这种民办非营利学校体制的形成，经历了非常坎坷的过程，包括当初计划改造的一所学校的财务不透明、合伙人中打着非营利的旗号却想赚钱的目的等。

　　如今，在北京非京籍子女升学有一定困难的情况下，升学问题成为学校的“痛点”。郑洪说，河北的异地高考政策出来后，学校帮助毕业生通过考入距离河北较近的河北固安一中和三中完成升学。

　　“这些年的政策越来越紧了，打工子弟人群数以千万计，我们致力于给孩子找到下一家升学的学校。但随着政策的变化，每年都有所变化。”郑洪说。

　　事实上，北京蒲公英中学遇到的问题，也反映了我国对民办学校进行分类管理中遇到的一些困难。

　　不久前，国务院常务会议讨论通过了对教育法、高等教育法、教育促进法进行一揽子修改的修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。

　　王烽说，目前民办学校投资办学和捐资办学的多，但是我们在管理上并没有两套制度，投资办学也按照非营利的要求去管理，“实际上管不了，也管不住，所以让捐资办学受到了压力，非营利性质突出不出来”。

　　他认为，对民办学校分类管理的主要目的，是鼓励各种教育的发展，最主要的还是鼓励非营利性教育的发展。但非营利性民办学校在举办的过程中，面临规范缺失的问题，这也是对民办学校分类管理中遇到的问题。

　　十八届三中全会提出，鼓励社会力量兴办教育。据透露，目前多个部门正在制定捐资办学的相关鼓励措施，包括财税、人事等。

　　十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这一总体目标下，推进教育治理体系和治理能力现代化也成为应有之义。

　　“对中国的教育创新来说，教育管理体制的创新是最核心、最关键、也是最难的。现在国家已经将这个命题提出来了，教育从管制到治理，这是一个很大的转变，但需要一个过程。”21世纪教育研究院院长杨东平向记者表示，通过目前探索各种办学体制来破题，希望有所改变。