土地流转提速亟待顶层设计

　　承租关系不稳定规模欠适度

　　不过，尽管在国家政策引导下，农村土地流转速度明显加快，但记者调查发现，由于相关政策体系尚不健全，当前农村土地流转中也存在着承租关系不稳定、土地过度规模化、农村土地抵押难等问题，成为制约农业规模化经营的掣肘。

　　高彩霞是一名种粮大户。然而，今年春耕时节，见到本报记者，他开口第一句话：后年，我就要失业了。原来近两年来，由于看到高彩霞种田有利可图，发包方更是已不愿将农田租给他，一些合同到期后都不再续签。“今年我的种植规模已从1.4万亩逐渐缩减到不足6000亩，其中，3670亩明年也将到期，剩下的2018年到期。”这位种了16年田的全国种粮大户代表说，这样下去，他马上就会没田种了。

　　由于承租关系不稳定，高彩霞也不敢对农田基础设施做长期投入。今年春耕期间，雨水偏多，田间道路积水严重，农资难以运到田间，高彩霞花了1万多元买了几车石子铺路。他告诉记者，本来可以一次性多投些钱把路修好，但由于承租关系不稳，他只能做简单地维护。

　　事实上，土地流转不仅“质”不高，而且在“量”上也存在问题。

　　本报记者调查发现，当前中国农村土地流转过程中，虽然国家政策层面一直强调“适度规模经营”，但由于缺乏相关的制度设计，再加上地方政府盲目追求政绩，导致各地在实践中往往过度强调“规模”而忽视了“适度”，土地过度集中趋势明显，一些工商企业或拥有一定资金的种粮大户，流转土地面积动辄成千上万亩，一些地方甚至还整村整镇流转。

　　农民袁松松告诉记者，农村土地流转的本质是通过人、地资源的优化配置实现人地关系的最优化，以既能带动农民增收致富，又能使土地效益最大化。“农业过度规模化经营往往不能精耕细作，不利于农业生产发展，而且还会造成大量农民从农村农业转移，不仅不能带动农民增收，而且还会造成农村的空心化，不利于激发农村社会的活力”。

　　除流转不稳定、不规范外，农地流转配套政策也不完善。袁松松说，当前的农业政策扶持体系与土地加速流转的现状不相适应，规模经营主体面临诸多困难，比如农民流转土地需要有一定的资金，现在一百亩田一般要四五万元，这对于一个农民家庭来说可不是一笔小数目，可现在银行贷款很难，农民又没有可抵押的财产。

　　惠民制度还未完全“落地”

　　针对当前农村土地流转中存在的诸多问题，基层农民和干部希望国家能进一步加强顶层设计，完善相关政策。

　　首先，加快推进新一轮农村土地确权登记颁证工作，鼓励土地流转，促进农业规模化经营。一些基层干部告诉记者，从长远来看，土地确权能加速土地流转，但在操作中，由于一些地方确权工作进展较慢，农民担心土地流转会影响土地权属的确定，不愿流转。“现在农民把土地看得越来越重，现在国家又在开展新一轮土地确权，很多人不愿意在确权前流转，因为他们担心会确到别人名下，而且当前的土地面积普遍不准，现在流转会影响收益。”

　　其次，完善制度设计，引导适度规模经营。虽然中国一直强调要发展多种形式的适度规模经营，但却缺乏相关的制度设计，以往的农业扶持政策要么像粮食直补一样存在“撒胡椒面”现象，要么像一些项目资金一样落入大企业囊中，真正的适度规模经营主体没有得到应有的政策扶持。

　　记者在农业大省江西采访发现，2013年，当地对种粮大户补贴政策进行调整，取消了原有对100亩以上种粮大户16元/亩的现金补贴，改为通过项目支持500亩以上种粮大户和1000亩以上水稻种植合作社，百亩左右适度规模经营主体反被排除在门槛之外。

　　“顶层制度设计十分关键。”袁松松说，现在的基层对于农业方面的政策都是“遵照执行的多”，很少有人愿意花心思去创新为农民谋福利，“因为很难出政绩，而且工作又难做”。

　　再有，加快构建与农业适度规模经营相适应的农业支持体系，为土地加快流转提供支撑。许多农业规模经营主体反映，当前中国粮食生产保险制度尚未健全，一旦遭遇大的自然灾害，他们“几年的辛苦钱都要搭进去，甚至不还够”。相对于普通农户而言，他们承受着更大的自然和市场风险，但享受的扶持政策却不对等，反而更少。

　　种粮大户周金来说，按照中国现行农业补贴政策，粮食直补、农资综合补贴等都是给原来承包土地的农民，真正从事农业生产的职业农民反而享受不到国家的这项惠农政策。

　　以江西为例，记者了解到，去年国家给江西的农业支持资金是118亿元，其中有50亿元以通过直补等发给了农民，占到将近一半，这部分资金发挥的效益非常小。周金来说，希望国家能针对规模经营主体在经营中面临的突出问题出台相关支持政策，帮助他们更好地发展。