PPP模式具有三重政策目标

　　近期，国发〔2014〕43号文(《关于加强地方政府性债务管理的意见》)中规定的地方举借或化解债务问题两大政策工具逐步进入政策发力期。一方面，财政部召开全国会议、部署《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)的贯彻落实，发改委公开发布近2万元的PPP项目库，各地方政府纷纷出台实施方案，形成PPP推进的热潮。此外，继3月份下达第1批一万亿置换债券额度后，近日财政部又下达了第2批一万亿置换债券额度。其中，财政部有关负责人在就下达第2批置换债券额度有关问题答记者问时谈到，“增量融资部分，优先采取政府和社会资本合作模式，不能采取政府和社会资本合作模式的，由地方政府依法发行政府债券解决”。

　　PPP之所以成为地方增量融资的首选，精髓在于打通股权与债权的市场联系，从而畅通了社会资本的进入通道，进而可以建立更灵活的市场化投融资机制。换言之，PPP模式的独特优势在于可以实现债权与股权的有机转换。无独有偶，债权转股权恰恰是国企改革三年脱困的“三大杀手锏”之一，对国企脱困发挥了非常重要的作用。尽管存在诸多不同，国企的“债转股”经验仍可以启发我们更好地理解PPP的政策目标。

　　1999年，国务院决定在工、农、中、建四大国有商业银行分别组建金融资产管理公司，并作为投资主体，对符合条件的国有企业实施“债转股”。据统计，截至2005年6月，除军工企业外，经国务院批准债转股方案的企业有561户，转股额3769亿元，其中，完成注册组建新公司的企业444户，占79%(参见邵宁主编《国有企业改革实录(1998-2008)》)。经过“债券股”，企业的资产负债结构大为优化，资产负债率大幅下降，获得了休养生息和提质增效的机会，为企业脱困和改革赢得时间。尽管短期来看，债权投资者承担了一定的利息损失，但从长远来看，“债转股”更好地实现了各方投资者的利益。

　　PPP模式的核心包括项目协议、股权协议和融资协议，是“债转股”思路新的应用领域和应用方式。其中，股权结构中处理好国资与社会投资之间的关系至关重要。因此，PPP模式的有效运行亟需地方国资的主动变革和积极参与，既可以更好地保护社会投资者的利益，又实现了国资的有序进出和保值增值。

　　初步来看，从国发〔2014〕43号文到国办发〔2015〕42号文，PPP的政策目标已由“化解地方政府性债务风险”，进一步提升为“化解债务风险”和打造“双引擎”并举，实现了目标的积极转化，衍化出多重政策目标。而从国企改革的历史经验进一步思考的话，PPP的政策目标蕴含于地方债务、地方股权(国资)与社会资本的良性互动。一定意义上，对地方政府而言，PPP的有效运作承载着“剥离政府性债务”、“增加公共产品、公共服务”和“国资有进有退及保值增值”三重目标，这对中西部地区和县域层面尤其具有借鉴意义。