上海自贸区：亟需破解六大难题

　　上海自贸区取得了骄人成果，也面临诸多进一步发展的难题。

　　发展自贸区经济是打造“中国经济升级版”、释放“制度红利”的战略需要。习近平总书记对上海自贸区提出要 “大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度”。

　　上海自贸区的经济发展状况、取得的经验及发展瓶颈，以及对周边区域的带动效应，这些问题或许对我国自贸区的建设提供有益启示。

　　亟需破解六大难题

　　上海自贸区以制度创新为核心，突出与国际通行规则相衔接，实施了一批改革措施，落实了一批开放举措，取得骄人成绩。然而，所有的改革措施、开放举措背后均会涉及我国现有法律法规、中央各部委及上海市各部门的现有规定及部门利益，改革任重道远。

　　在未来发展进程中，上海自贸区亟需破解六大难题。

　　第一、负面清单存在模糊地带，顶层设计有待进一步强化。

　　《外商投资产业指导目录》(负面清单)分为鼓励类、限制类和禁止类，没有写上去的，理论上属于允许类。在实际操作中，允许类是一个模糊地带。像文物拍卖从目录看属于允许类，但实际上外资不能经营，因为《文物法》是禁止的。

　　2014版负面清单将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条，调整率达26.8%。

　　4月20日，国务院办公厅印发的2015版“负面清单”，分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施，其中，有限制类措施85条，禁止类措施37条。相比2014版负面清单，门类减少了3个，特别管理措施减少了17条，并将统一运用于上海、广东、福建、天津四大自贸区。

　　其实，要缩短负面清单不难，但负面清单里的每条特别管理措施背后，都有相关法律法规支撑。我国对外开放除了《外商投资产业指导目录》外，还受到很多部门规章限制。不修改这些法律法规，负面清单改革就无法推进。而要修改就会涉及自贸区与全国人大、中央部委的沟通协调，这是一项非常复杂的工作，也是改革进入深水区的标志。

　　第二、监管体制面临较大挑战，贸易便利化程度有待进一步提高。

　　由于涉及国家行政法规，自贸区“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度在实施层面面临较大挑战，“轻审批、重监管”的理念较难贯彻实施，导致贸易便利化程度大打折扣。

　　如自贸区内还有130多项许可条例需要去预约，导致“先证后照”无法深入；由于外高桥保税区、洋山港和浦东机场三地的保税物流园区执行政策不一致、做法不一样，导致整个自贸区内部贸易便利化无法推行；由于海关监管的电子化、信息化技术问题，导致“先进区、后报关”的政策并未推广至所有企业。

　　第三、金融改革体制机制有待进一步创新。

　　在金融创新方面，自贸区进展最为明显的是人民币国际化步伐，而在利率市场化、大宗商品交易方面进展不大，如存款利率尚未放开，自贸区内仅试点小额外汇存款利率放开试验，但效果待定；由于较难获取商品定价权，自贸区尽管设立了黄金、能源等大宗商品交易平台(交易中心)，但交易非常有限；由于监管不够，融资租赁业务发展较为混乱，很多新进企业打擦边球——从事资金拆借等业务。

　　第四、服务业开放进展迟缓，政策措施有待进一步落实。

　　自贸区负面清单中，尽管暂停或取消“金融服务、航运服务、专业服务、商贸服务、文化服务以及社会服务”六个领域18个行业在“投资者资质要求、股比限制、经营范围”等准入限制，并确定了54项实施措施，但运行一年半以来，上述领域进展缓慢：如由于地域狭小，不具备城市功能，产城分离，像外资娱乐场所、外资医院等相应措施无法落地；由于审批流程与区外一致以及受人气、土地价格等因素影响， 律师事务所、教育培训等服务机构较难落户自贸区；由于电信部门及文化部门的严格控制，电商平台(必须合资)、网店、软件等商业活动无法开展，游戏产品也只能与硬件配套售卖；商务服务活动开展也不顺利，其中律师服务没有放开，工程施工没有完全放开(工程设计已放开)，人力资源方面与原来没有多少变化。

　　第五、虹吸效应大于辐射效应，区域带动作用有待进一步加强。

　　自贸区的经济发展不但没有产生想象中的强大助力，反而影响了浦东区内其他的招商引资。比如，外高桥综保区原有企业数 8000~10000家，成立自贸区后有企业15000家。飞速增长的企业数并未带来大的经济增量，增长率仅10%，进出口贸易2014年反而还拖了浦东后腿。不但没有实现自贸区在货物贸易方面应该达到的数量，反而落在了浦东其他地区的后面。2014年6月通过调整统计口径才把数据拉了上来。

　　今年4月，上海自贸区在正式扩区，陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区等三大片区正式纳入上海自贸区版图。至此，上海自贸区面积从原先的28.78平方公里扩大为120.72平方公里，加上已经运转的上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区，上海自贸区扩展为七个片区结构。扩围后，面积增大将会导致虹吸效应更加强大。

　　第六、企业注册资金多，实到资金有待进一步规范。

　　以企业注册登记为核心的商事制度改革是上海自贸区的亮点，自贸区成立一年多来，新注册企业16000余家，其中绝大部分是商贸物流类中小企业，且绝大部分是内资，资金有限。截止到2014年9月底，企业注册总资本达3400亿元，其中外资80亿美元，但实到资金较少。

　　上海自贸区对与浦东新区的影响

　　由于拥有可先行先试的政策优势，上海自贸区内企业融资难度下降、融资成本降低，这些对企业有着很强的吸引力。而这种政策上的差距，会给其他地区的招商引资带来一定的压力。好的方面是其所带来的高端产业和要素资源的聚集，即所谓“虹吸效应”。

　　虹吸效应首先体现在自贸区赋予企业的国际化运营、贸易便利化、金融自由化等优惠政策，会直接促使有海外业务的企业更愿意将一些总部功能放到自贸区，这对当地扩大招商引资和进出口有一定影响。

　　其次，“虹吸效应”还将体现在高端服务业、高端消费品进口、核心要素集聚等多方面。自贸区的免税、保税、完税功能将吸引附近区域的高端消费需求，影响其他区域的高端消费品进口，同时还将集聚周边更多的人流、物流、信息流等。

　　根据调研，上海自贸区成立以来，其对浦东新区短期内已产生了相当程度的“虹吸效应”，对浦东的招商引资、经济增长都构成了一定压力。而浦东新区也着眼长期改革，借助自贸区这一重要发展平台，用活用好已有优惠政策，通过进一步改革创新释放发展活力、获得资源、集聚功能，来推动地方经济发展。上海自贸区对浦东新区的影响包括：

　　第一、经济发展水平受拖累。

　　上海自贸区的贸易便利化、金融自由化等政策，吸引了大量企业前来注册，也促使跨国公司、有海外业务的公司更愿意将企业总部置于其中，对浦东新区近期的招商引资形成很大“虹吸”。而由于自贸区内新注册企业实际到位资金不足、运作缓慢，自贸区与浦东税收相连，又拖累了浦东的经济状况。

　　第二、实际可用外资额骤减。

　　受自贸区开放措施的吸引，浦东新区50%的外资投向自贸区，区外很多区县的外资量骤降50%。然而由于2014年新实施的合同外资认缴制，尽管自贸区合同外资量高，实际到位资金却很少，自贸区吸引的外资量并不能填补区外的缺口。

　　第三、货物贸易增长率下降。

　　上海综保区原有 8000多家企业，自贸区成立后迅速增长到15000家。成倍增长的企业不但没有使自贸区达到应有的进出口贸易量，反而落在了浦东其它地区后面，拖累了浦东新区的货物贸易增长率；也没有对自贸区经济发展产生强大助力，经济增长率仅为10%。

　　第四、固定资产投资受挤占。

　　2015年第1季度的数据显示，自贸区全社会固定资产投资额101亿元，比去年同期增长7.8%，增幅比新区投资总额高出0.6个百分点，投资额占新区的31.5%。分行业看，工业投资17亿元，增长9.7%，占新区工业投资的40.9%，高于新区工业投资增幅29.9个百分点。其中，以中芯国际和罗氏制药为代表的工业设备购置投资14亿元，增长36.7%。房地产开发投资在佳兆业金融中心和上海SK大厦等一批大型项目带动下，投资68亿元，增长15%，高于自贸区投资增速7.2个百分点，占自贸区投资总额66.9%。商务服务业以中国商飞总部基地和中铝南方总部项目等央企项目为主，实现投资7亿元，增长47.3%。

　　浦东新区对接自贸区的对策措施

　　浦东新区一方面利用自贸区综合配套改革，促进浦东政府职能的改变、体制机制创新；另一方面，利用自贸区的集聚效应和热点效应，加强浦东在金融、贸易、航运等领域一些功能性项目的集聚。其举措包括：

　　第一、制度对接。制度复制是浦东新区在对接自贸区方面最先尝试的内容，尤其自贸区内正进行的行政体制改革。由于自贸区不是一级政府，涉及政府职能转变的改革举措不会很完善，比如大部制联合监管在自贸区内就无法尝试。浦东新区在复制的基础上，将改革的深度、广度作了推进，加快了政府职能的转变，将市场行为的主导权更多让渡于市场主体，使政府从过去的管理型政府逐步转变为服务型政府。

　　工商、质监、食药监、物价“四合一”整合，合并成立新区市场监督管理局，以加强事后事中监管，构建覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系。这是浦东新区超越自贸区改革之处，自贸区内尚未整合。

　　知识产权领域的专利、商标、版权“三合一”整合，统一由知识产权局负责，同时探索建立区域知识产权行政保护的联动机制、纠纷多元化解机制和社会参与机制等相关的配套机制。

　　深化行政审批制度改革，在自贸区四联动(管委会备案、工商银资、税务登记、质监代码一体化)基础上，浦东新区加入食药监、财政代码、统计代码、海关进出口代码，探索八个审批环节一体化改革，并通过网上受理提高审批效率。

　　贸易监管方面，复制在自贸区内已实行的海关、检验检疫相关措施。浦东新区目前已与上海海关草拟23条合作措施，商检对接也在同时推进。

　　第二、功能拓展。瞄准54项扩大开放措施，将自贸区内在服务业开放等领域的试点效应向区外释放，带动浦东新区金融、贸易和航运功能突破。将浦东新区内企业实际需求与自贸区对接，利用自贸区服务业外溢，区内注册、区外活动，激发市场活力，服务当地实地经济发展。

　　第三、金融对接。浦东新区金融机构集聚、总部云集，金融实力强于自贸区，与自贸区金融对接方面主要是复制其资金池、结算中心功能，以服务区内企业。一方面，浦东新区积极推动金融机构在自贸区开展创新业务，比如落户陆家嘴的汇丰、花旗银行在自贸区率先开展跨境人民币资金池业务；另一方面，依托浦东新区尤其是陆家嘴的人才、空间和环境等优势，推动上海期货交易所、上海黄金交易所、上海证券交易所在自贸区设立金融交易市场，在陆家嘴开展运作。