确立国有企业 投资主体地位

　　国有企业投资决策管理是经营性国有资产配置的主要手段。合理界定政府、国资监管机构和国有企业在国资投资活动中的权力和职责边界，是深化国有资产管理体制改革的核心问题，也是能否有效激发国有企业发展动力和活力的关键环节。

　　国企投资管理存在深层次矛盾

　　投资是企业为获取收益而进行资源配置的经济行为，是企业生存和发展的必要手段。国有企业的投资行为，涉及国有资本的营运和配置效率，受国家政策和国资管理体制的规制。

　　改革开放以来，我国国有资产投资管理体制改革不断推进，打破了传统计划经济体制下高度集权、由政府机构进行审批的投资管理模式。2003年国有资产监督管理体制确立后，国务院于2004年7月发布了《关于投资体制改革的决定》，提出了深化国资投资体制改革的指导思想、目标和具体措施，国有企业投资形成了政府机构、国资监管机构和国有企业三层管理框架，对原来不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的管理制度进行改革，特别是对于企业不使用政府投资建设资金的项目，一律不再审批，而是区别不同情况实行核准制和备案制，这对于落实企业投资主体地位和投资责任无疑是十分积极的。

　　然而，在政府职能转变迟缓，国资监管仍实行“管人管事管资产”，中央和地方的经营性国有资产监督分级、多层管理体制下，对国有企业投资行为，真正实行备案制和核准制的为数不多。国有企业投资管理中的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，抑制了国有企业作为投资主体的活力与动力，与建立社会主义市场经济体制的要求差距较大。

　　一是投资体系不完善，投资监管模式单一。政府、国资监管机构和国有企业在投资决策过程中的定位和作用，是构建投资决策体系的首要问题。在以审批为主的投资管理模式下，国资监管机构既审投资计划，又审投资项目，实际上掌握着国有企业投资的最终决定权。这与“履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动”的规定不一致，也超越了国资监管机构作为股东的权利，与公司法法定的投资职权不相符。

　　二是投资主体不明确，投资责任难以追究。国资监管机构既是投资项目的审批者，又是国资运营的监管者，被监管企业则成为投资项目的实际执行者。投资的决策、实施和监管方之间权责利严重失衡，一旦出现投资决策失误或投资效果不理想，难以分清各方对应的责任，也无法建立起有效的投资决策责任追究机制。

　　三是投资结果不理想，投资收益普遍较低。有关数据反映，国有企业的投资效益明显低于外资和民营企业，大部分国有企业投资收益率仅为外资或民资企业的半数；尤其是作为政府融资平台性质的国有企业，不仅投资收益率低下，而且在政府信用背书支持下过度使用财务杠杆，导致资产负债率普遍高于70%以上，实际上已经失去了再投资的能力。

　　监管者要敢于动自己的“奶酪”

　　国资监管机构是国资国企改革的主要推进者，正如国务院国资委张毅主任最近指出的，“推进改革必须具有自我变革的勇气，敢于动自己的奶酪，主动改革，主动放权” ，“国资委自身也要以壮士断腕的精神，痛下决心，大刀阔斧，加大简政放权力度，落实以管资本为主的要求，坚决调整监管职能、监管方式和运行机制，不该管的和可管可不管的坚决不管，该放权的要彻底放到位” .

　　首先，国资投资管理体制要坚持市场化改革的方向。牢牢把握政企分开、政资分开的改革方向，按照企业国有资产法和公司法的规定明确国资监管边界，加大简政放权力度，坚决调整、精简、优化国资监管职能，更好地维护企业市场主体地位。要以深化市场化改革为主线，在政府转变职能的政策背景下，促进国有企业真正成为自主决策投资主体，建立现代企业制度，完善投融资决策机制。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。因此，投资权集中管理的审批制度也不应该是国资监管机构的履职取向。

　　其次，国资监管机构职责要实现“管资本为主”的转向。“管资本为主”，就是要把国资监管机构的功能、目标和主要职责聚焦到“管资本”。国资监管机构行使出资人职责，要按照法律规范和公司治理原则明确的股东定位来开展监管。具体表现为：凡属于董事会的权责，应该由董事会行使；国资监管机构只履行股东会或股东应行使的职权，有条件的可以将投资计划等部分股东会的权力授予国有独资公司董事会行使，同时要对被授权企业的投资活动实施有效监管，完善以资本为纽带的国有资产出资人监管制度。

　　再次，负面清单管理探索优化监管方式的取向。中国(上海)自贸试验区的设立，着重提出政府监管方式的转变和负面清单管理模式的引入。这也对国资监管方式提出了启发式的新思路。要坚持权责对等原则，完善投资管理配套制度，促进国资监管由重审批向重监管转变、重项目向重规则转变、重管控向重问责转变。上海市国资委已经率先推出《上海市国资委管好资本、服务企业履职清单(试行)》，其中包括以备案制为主实施投资管理等18项职责，履行出资人职责的机构主要采取加强战略定位、优化布局结构、完善公司治理、建立激励约束机制等监管措施，减少审批事项，切实落实企业自主经营权。

　　最后，适应积极发展混合所有制经济的新动向。在多元股权结构的治理框架下，国资监管机构和其他股东以“同股同权同利” 的原则平等行使股东权利，通过规范治理的委托代理模式进行监管。具体体现在，通过股东代表、推荐出任的董事监事参与或进入公司治理机构行使相应决策权和监督权，并需要依据公司法规范的法人治理结构，提升依法行使股东各项权益的能力和方法。例如，对股东代表和推荐出任的董事监事履职行为制定具体制度和行权规范，完善投资决策监督评价和监管控制，并对国有股权的代理人员相应实施考核、评价、奖惩和问责等监管制度。

　　该由企业决定的事让企业做主

　　国有企业投资管理体制改革是国资国企改革中的重要主题。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，目的就是大幅度减少政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的事交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，按照十八届三中会关于“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，在对投资主体和资金来源实行分类管理的基础上，应坚持“谁投资、谁决策，谁收益、谁承担风险”的原则，牢牢把握深化改革的三个关键环节。

　　环节之一是政府要做好规划、服务和宏观调控。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。政府主管机构可以通过制定引导企业投资的《核准目录》和《禁投清单》，明确市场行为的边界。放宽社会资本的投资领域，除了国家政策、法规限制开放的领域外，所有经营性领域将逐步向社会资本开放。尤其是水务、公交、燃气、供电、环保、收费公路、供水、供气、供热、轨道交通，以及文教卫体等经营性基础设施和社会事业项目等，各种资本都有机会参与投资建设。进一步转变政府职能，简化公共管理性质的审批项目和程序，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控，形成良好的投资营商环境，为企业投资活动创造竞争有序的市场秩序和政策环境。

　　环节之二是监管机构要有效履行国资监管职责。国资投资监管要和优化国资布局结构、推动国资有序流动和完善公司法人治理结构相结合，坚持“管好资本、放活经营”，放管结合，不该管的坚决不管，该管的要坚决管住。根据国有企业竞争性和非竞争性的不同功能定位，创新监管方式。制定差异化、特色化的投资监管模式，区别不同定位分别实施核准制、备案制和委托代理制等监管方式。合理规划国资投资布局，国资投资更多的投向关系国家安全和市场难以有效配置资源的经济社会领域，更多投向加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。加强对政府性公益性投资项目的管理，切实管控和化解政府性或债务风险……

　　环节之三是要切实强化企业的投资主体地位。通过准确界定国有企业的不同功能定位，推动资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。国有企业作为独立经营的市场主体，要完善依法依规自主投资决策管理机制，依据现代企业制度和公司法人治理结构，建立科学的投资决策管理和内部控制制度，投资活动严格按照内部控制的程序和要求进行运作，保证各项投资决策的有效性和预期投资目标的顺利实现。

　　企业投资活动要以市场为导向，坚决贯彻国家关于“转方式、调结构和遏制产能过剩”的要求，主动适应我国经济发展新常态，自主地捕捉价值创造的商业机遇，合理选择投资领域和项目，强化自主创新和科技创新能力，创新投融资方式方法，更好地吸引社会民间资本投资，提高国有资本投资效率；通过完善投资风险控制制度，建立投资风险制约机制，明确投资决策和实施的经营责任，严格规范企业投资行为，形成投资责任的可追究机制，保障投资活动的安全、完整、保值和增值，防止国有资产的流失。通过投资主体地位的强化，切实增强企业的发展动力、活力和市场竞争力。

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