楼继伟：划拨国有资产补充社保缺口

　　由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2015”于3月21日-23日在北京举行。在会场上财政部部长楼继伟表示必须划拨部分国有资产补充社保基金才有条件降低社保费率。为何？曾有两个渠道造成巨量的国有资产：1997年前，职工不缴养老保险，企业成本不真实，扩大了国企的资本积累。

　　以下为文字实录：

　　楼继伟：谢谢主席！各位来宾，女士们，先生们，上午好！

　　刚才张高丽副总理做了主旨发言，立足于全球视野、结合国际形势，全面分析了我国经济发展进入新常态的时代背景下和呈现的阶段性特征，阐述了中国政府认识新常态、适应新常态、引领新常态的基本思路和政策措施，显示了中国政府和人民对未来发展有充分的自信和主动作为的决心。高丽副总理也谈到了财税改革，财税改革的内容很多，我重点是从国家治理的角度谈谈看法，因此我今天讲的题目是《财税改革与国家治理》。

　　理论分析和历史经验都表明经济不可能单边增长，不可能一直是高速度，中国经济经过30多年的高速增长，当下已经是世界经济一体中增量第一、总量第二的这么一个位置。随着技术进步、快速的追赶，后发优势逐步消退，劳动力供给出现拐点，资源环境约束趋紧，传统增长动力减弱，中国经济增速减缓是符合预期的。由于与世界经济高度的融合，不可控、不确定的因素增多，经济的周期性波动也难以避免。因此，在新常态下顶住下行压力，保持合理增长固然重要，但更值得关注的是，在经济波动的情况下，社会如何能够平稳有序，无论是经济发展可持续，还是社会运行的平稳有序，都需要有效的国家治理。

　　中国历史上曾经数度出现十年恢复、三十年繁荣的景象，但无一例外都只是制度的单纯重复、缺乏净化。导致社会矛盾再生，繁荣昙花一现。当然我们可以从其他国家找到类似的一些例子，我们也看到美国提供了一些正面的例子，美国曾经经历了持续高增长的镀金时代，在高增长的同时伴随着腐败盛行，伪劣充斥、污染严重、财税分化等问题。随后通过进步时代，美国人称为“二次建国”，现在的国家治理体系走向成熟，为国家的强盛奠定了制度基础，面对经济的新常态，中国新的领导集体提出国家治理体系和能力的现代化，可以说是深谋远虑的战略决策。从比较广泛的角度，国家治理涵盖经济、社会、文化、社会、生态等领域，从经济学的角度来看，核心问题是如何处理好政府和市场的关系。

　　有两种极端情况，一种是只有市场没有政府，或者只有政府没有市场。前者这种理论抽象，实际上社会尚无具体的例子。后者只有政府没有市场的组合，历史上曾经有过，就是苏联，以及我国计划经济时期，类似这样一种形式。我不再分析这种形式的弊端了。实际上也是一种难以可持续的治理能力，因此，我们就要改革，改革它的常态就是要既有政府又有市场的组合，在这个组合中还有一个谁来发挥主导作用的问题。

　　我们十八届三中全会提出了，在资源配置中让市场起决定性作用，同时更好地发挥市场的作用。这就是说特别是从国家角度来说，特别是怎么发挥好政府的作用，有效的国家治理就是政府做好政府擅长的事情，认识到我们不能做什么，这是现代国家治理的精髓，同时还要说我们应该做什么和我们必须要做什么，这也是精髓的另外一部分。中共的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，和更好地发挥政府作用的要求，通过压缩和规范公权力还私权以公民和企业，市场领域中实行法无禁止即可为，四中全会部署把公权力关进制度笼子里，政府法无授权不可为，法定职责必须为，这就是基本的原则。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革涉及国家治理的各个方面，去年通过了财税体制改革的总体方案，明确了财税改革的总体路径与年度的具体安排，下一步就是落实，市场更多的是横向的制度安排，内在要求这是市场的统一，必须打破区域的封锁，在去年12月份的中央经济工作会议上，习主席强调区域政策的一个要点是统一国内大市场，这既是区域政策要解决的问题，也是财税体制改革的重要任务。

　　一段时间以来，中国是盛行行政性的竞争各地纷纷的出台各种优惠政策，你的优惠多我比你优惠还多，形成了许多的政策洼地，不仅影响了宏观经济调控效果，造成公共利益的损失，还可能违反我国对外的承诺，引发国际贸易冲突，需要清理和规范，同时我们要考虑到经济下行压力。再继续实施路径上，我们会区分不同的情况，分类加以处理，并把握好节奏和火候。在促进统一市场行政的同时，保障好经济平稳、较快发展。

　　另一方面，还有一些对要素流动及市场统一不支持，比如基础养老保险，要通过改革清除阻碍劳动力流动的制度障碍，财政的作为还在于提供更多的基础性公共产品校正对市场的扭曲，防范系统性风险，推动基本公共服务的均等化等等。这里面就有一个财政如何在不同层级的政府之间分配功能责任以及分配支出责任，这在去年我已经讲过了。今天我主要想讲一下预算制度和社会保险。

　　全面公开透明的预算制度，是保证公共产品有效供给的重要制度安排，它提供了一个人民向政府表达偏好，并建立监督和制约政府行为的最佳指导，并确保政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责。当前我们正在做这件事情，我刚才讲到了美国的进步时代，美国进步时代在之前实际上政府只是向民众有一份报帐单，大概100年前的进步时代才建立了公开的预算制度。这对美国的国家治理产生极为深远的影响，当前我们正在做这件事情。我们要做的是学习其他国家经验，既要公开又不要过渡的技术化，让人民看得懂。而且今年1月1号开始实行新的《预算法》，老的做法和新《预算法》之间还有过渡的安排，这些过渡的安排必须处理好，不处理好也会造成当前的一些系统性风险，这是我们正在做的事情。

　　另外我今天还想跟大家多一点社会保障、社会保险，因为既然财政是国家治理的基础，也就是说它涉及到国家治理的各个方面，而且社会保险对财政的可持续会有巨大的影响，我们必须考虑长远。首先有一点社会保险是保险的属性，现在往往大家认为社会保险是公共财政属性，这点是要强调的，必须坚持精算平衡。社会保险与个人利益密切相关，政策设计要综合考虑人口结构的变化，人口流动代际可持续等情况，需要往后想50年或者更长的时间，要调动当代人的积极性，强化个人责任，要建立一个自身能够精算平衡的制度，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则不仅不公平，也带来公共财政不可持续和国家治理的危机。

　　另一种实际情况，也就是我们的社会养老保险制度建立的比较晚，是1997年开始逐步建立起来的，在此之前企业和职工并没有养老保险交费，这些职工进入新的养老保险体系，是作为视同他交过费来对待的，从而造成了后代人必须提高缴费率，来补充老人未交费造成的缺口，这样做当然不能说完全的不公平，但能不能提出或找到更为公平的办法呢？十八届三中全会提出划拨部分国有资产，充实社会保障基金，以及适时的降低社会保险费率，我是这样理解的。

　　在1997年以前，职工没有养老保险交费，实际上使得企业的成本不真实，扩大了国有企业的资本积累，因为那时基本都是国有企业。也扩大了国家财政的收入。同时，在1997年以前，国家预算大量的投资于国有企业，这样从两个渠道造成了巨量的国有资产，因此划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。从而在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率，如果没有这个划拨补缺口就没有条件降低费率，这是我对三中全会相关表述的理解。

　　三中全会还要求，坚持精算平衡原则。我刚才讲到了，要坚持社会保险的保险属性，没有保险属性就没有精算原则，所谓精算必须要参考社会的平均工资的增长水平，投资收益率，期望寿命，人口增长率，老龄化的速度，定期调整缴费率、给付率、最低的缴费年限和退休年龄，并健全多交多得的激励机制，多交多得的激励机制也是三中全会的原话，实现在全国统一基础上可持续的代际平衡，这项任务我们现在路子很长要走，但是中国人口老龄化快速的来临，时不待我，必须抓紧。当然社会保险不仅仅指的养老保险，还有医疗，医疗是另一种形式的精算，医疗保险也是保险，是另外一种形式的精算。还同医疗药品制度改革联系在一起更为复杂，我就不讲了。

　　今天题目是“财税改革与国家治理”，涉及的面很广，我仅仅就社会保险，特别是养老保险讲一点意见，各方面的任务很多，360项，三中全会。很多都与财政密切相关，改革任重道远，改革已经站在了新的起点上，面临着更为复杂的形势和挑战，当前中国经济发展进入新常态，如何确保在经济中高速增长，甚至暂时的衰退时仍旧能有良好的秩序，政府有责任、民族有担当，这是经济再平衡后持续发展的必要条件，我们现在新一轮的财税改革，94年是一个高潮，那时候相比有明显的区别，难度也更大了。当时通货膨胀严重，如果不改革就过不下去，属于高度危机推进的改革。现在是我们未雨绸缪，主动改革，全社会的危机感觉并不是那么强烈。

　　还有比如当时建立基础税收制度，主要是面对国有企业相对比较容易现在国有企业的经济总量占比不足30%，各种类型的企业并存，社会结构发生了深刻的变化，各方面诉求增多，协调起来更难了，资源约束、人口红利释放跟过去不一样，过去那种雪崩式的经济改革效应已经没有了，经济发展更多依赖人力资本和技术进步，另外，既得利益固化，凝聚改革共识，找到最大公约数的难度也更大了。这是我们和过去不同，但是必须坚定的有时限的一项一项的做改革，是中国共产党和中国政府这样的要求，我们压力是非常大的，我们有决心来推动的。

　　我们既要有近忧，因为我们面对的一些下行的压力。我们更要注重国家治理体系和治理能力现代化这个远虑，以主动有为的姿态发挥好基础和重要支撑作用，为国家的长治久安和中华民族的伟大复兴奠定制度基础。

　　我就说这么多，谢谢！

　　提问：我来自国务院发展研究中心，刚才楼部长从国家治理国家构建的角度阐述了我们的财政政策或者社会政策，这实际上在很多国家的做法也可以支撑这一观点，比如新加坡的公租房、英国全民医疗保障、美国的社会保障，我想问题是，楼部长，就您看来哪一项民生政策可能会成为中华人民共和国的名片或者重点政策？

　　楼继伟：谢谢！我不知道什么叫名片，但是我是从财政的角度来说，我刚才讲到了社会保险是一个为紧迫的问题，因为我们面临着老龄化社会的快速到来。而且是不可持续的。

　　第二是教育方面。我知道下面坐了很多大学校长，教育方面怎么能够提高创造力，怎么能够提高真正有技能的工程师和技术工人，这方面我们是有欠缺的，很大的欠缺。

　　第三是农业方面。农业方面也是一个不太可持续的做法，怎么样能使得我们有更为绿色环境友好的农业，更好地利用国际社会，然后又能够使得我们自己的农业科持续，这些方面大量的需要政策的调整和改革。

　　提问：刚才楼部长讲三个重要问题，非常高兴谈到了教育的改革和发展，我想问一下楼部长，从你财政部的角度，对现在中国的教育、改革和发展有哪些贡献或者哪些措施可以促进？

　　楼继伟：感谢你这个问题，也是很难的问题。因为无论如何有主管部门，我们只能从财政部的角度做一些推进。那么三中全会作了规定了，教育这些机构首先要去行政化，我不知道北大、清华的你们都在这里，你们是不是还都是行政化的？去行政化这个问题我们可以推动，但是我做不了主。

　　提问：我们也做不了主。

　　楼继伟：那我就不知道了。

　　第二，我们说给教育这些学校以更大的自主权，特别是你们叫做要准备创造国际一流的那些大学，国家给你们资源也太多了，国家希望把这些资源更多的转为奖学金、助学金，让一些品学兼优的贫苦的人能够上学，而你们自己更多的自主的，能够提高你们自己的融资能力。至于职业教育方面，确实要和市场的需要相结合，我们自己有一套考核，有一套标准，我们能做的事情是推动别的部门，不这样做的话我就减少给你点钱，你这样做的话就多给。有一个非常好的条件，三中全会取消了同一些重点支出和财政收支和gdp增长挂钩的机制，一般不采取挂钩的方式，原来你做得好不好我必须给钱，现在有一点点机制了，做得差从我的标准叫理论理论，我只能做到这份上。

　　因为时间到了，刚才问到中尾武彦行长的问题我得说一句，因为他点到我了，他说我们两个讲到的aid和adb是互补关系，实际进到这屋之前我们两个有一个双边会谈，我们是互补关系，我们正在讨论下一步怎么合作，我们也谈到用什么样的标准，但是我多次表示过，我不认可最佳实践，谁是最佳？刚才中尾武彦行长也说到，亚行需要进一步改革如果最佳就不需要改革了。因此，我们会参考现在多边机构非常好的一些做法，一些比较官僚主义的做法，我们觉得特别烦琐的一些做法，我们并不认为是最佳的，这一点我们要更多的考虑到这是一个发展中国家为主导的多边开发机构，要考虑他们的诉求。西方有时候提出一些规则我不认为是最佳的，这个恐怕有很多西方国家参与了，咱们大家一起讨论，不见得现存制度都是最佳，这一点我想我已经早就表达了。

　　另外我跟中尾武彦很熟，除了中国和adb之间关系之外，我们俩经常讨论的是财政问题，他刚才讲到我们转移支付对地方是根据户籍户口，这一点要做一点点更正，我们现在对地方转移支付根据统计局统计的各地的常住户口，已经不是户籍户口，我们需要改进的地方还多得很，只是这个小问题可能我没跟中尾武彦行长过去解释清楚。这个我们已经做到了。

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