4万亿土地出让金去哪儿了？

　　财政部24日对外公布了2014年全国土地出让收支细账，受房地产市场低迷等因素影响，去年全国土地出让收入42940.30亿元，仅同比增长3.1%，其中超过8成用于拆迁征地补偿等成本性支出。

　　导语

　　财政部24日对外公布了2014年全国土地出让收支细账，受房地产市场低迷等因素影响，去年全国土地出让收入42940.30亿元，仅同比增长3.1%，其中超过8成用于拆迁征地补偿等成本性支出。

　　此外，全国土地出让价款到2013年为止，13年间增长超30倍，总额累计19.4万亿元。最近5年支出达13.49万亿元，部分省份已超过税收收入，土地收支账中存在诸多乱象。去年8月启动首次全国性土地审计。那么出地出让金整治的怎么样了？

　　2014年全国土地出让收支细账

　　财政部昨日对外公布了2014年全国土地出让收支细账，受房地产市场低迷等因素影响，去年全国土地出让收入42940.30亿元，仅同比增长3.1%，其中超过8成用于拆迁征地补偿等成本性支出。

　　财政部数据显示，去年全国土地出让收入中，大头来自土地招拍挂和协议出让收入，总计37956.43亿元，增长1.7%。此外，收入还来自补缴的土地价款1886.89亿元，下降1.1%；划拨土地收入935.94亿元，增长5%；出租土地等其他收入2161.04亿元，增长43.1%。当年，从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为631.97亿元和643.84亿元，增长22.4%和25.4%。

　　2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，同比增长0.8%。其中，用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，同比增长0.7%，占总支出82.4%，占比与上年持平。扣除成本性支出后，当年形成的土地出让收益为8987.93亿元，同比增长13.3%，占全国土地出让收入20.9%。当年，土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，同比增长1.1%，占17.6%，占比与上年持平。

　　财政部数据显示，去年全国土地出让收入中，大头来自土地招拍挂和协议出让收入，总计37956.43亿元，增长1.7%。此外，收入还来自补缴的土地价款1886.89亿元，下降1.1%；划拨土地收入935.94亿元，增长5%；出租土地等其他收入2161.04亿元，增长43.1%。当年，从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为631.97亿元和643.84亿元，增长22.4%和25.4%。

　　2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，同比增长0.8%。其中，用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，同比增长0.7%，占总支出82.4%，占比与上年持平。扣除成本性支出后，当年形成的土地出让收益为8987.93亿元，同比增长13.3%，占全国土地出让收入20.9%。当年，土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，同比增长1.1%，占17.6%，占比与上年持平。

　　现行土地出让收入包含哪些

　　“从2007年开始，全国土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理。因此，现行土地出让收入为‘毛收入’，包含了成本补偿性费用。”财政部财科所副所长白景明介绍，相应地，在土地出让支出上区分为两大类：成本性支出和非成本性开支。

　　成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支。非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。

　　财政部公布的数据显示，2014年，土地出让收入用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，同比增长0.7%，占总支出82.4%，占比与上年持平。扣除成本性支出后，当年形成的土地出让收益为8987.93亿元，同比增长13.3%，占全国土地出让收入20.9%。当年，土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，同比增长1.1%，占17.6%，占比与上年持平。

　　“在成本性支出中，征地拆迁补偿支出略降，土地开发支出增长较快。”财政部综合司相关负责人表示，用于征地拆迁补偿支出减少，主要是当年使用新增建设用地面积同比下降41.5%，征地面积相应减少所致；用于土地出让前期开发支出增加，主要是各地落实“净地”出让政策，进一步加大了土地出让前期开发整理力度。

　　在非成本性支出中，城市建设和保障性安居工程支出继续增加，农业农村支出有所减少。农业农村支出减少的主要原因：一是各地更加科学谨慎推进新型城镇化，不再采取简单大拆大建方式，当年用于农村基础设施建设支出减少。二是新增建设用地使用面积大幅度减少，当年新增建设用地土地有偿使用费收入同比下降19.6%，相应减少安排用于农业土地开发和基本农田建设与保护等支出。

　　存在的主要问题

　　“当前，土地出让收支管理存在的主要问题是，违法违规用地现象依然严重，土地出让收入征收管理不到位，支出也存在不规范的情况。”财政部综合司相关负责人指出。

　　据国土资源部统计，2014年全国共发现土地违法案件81420件，涉及土地面积4.09万公顷。土地违法违规形式多样，在土地征收方面，突出表现为少批多征、未批先征、越权审批；在土地供应方面，存在虚假“招拍挂”、以协议方式供应经营性用地和工业用地、违规划拨供地、“毛地”出让、低价出让等现象，造成土地出让收入流失严重。

　　一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让收入的行为；一些地方未将土地出让收入及时缴入国库并纳入政府性基金预算管理；一些地方在招商引资过程中，以土地开发、奖励款等名义返还土地出让收入，变相减免土地出让收入；还有一些地方未将城乡建设用地增减挂钩试点项目土地出让收入缴入国库。

　　在支出方面，有的地方不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿款，有的地方挪用土地出让收入修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资，有的地方土地出让支出预算编制比较粗放，在预算执行中随意追加支出等。

　　“加强土地出让收支管理，需要多管齐下、对症施治。”白景明认为，应当全面清理各地在招商引资中实行的土地优惠政策，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业制定涉及土地出让收入的优惠政策。已经出台的政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等变相减免政策，应当一律全部予以取消。

　　此外，还应全面清理土地出让收入财政专户，取消过渡性账户，确保土地出让收入及时足额缴库。健全土地督察审计制度，将土地征收、储备、整理、供应及收支管理作为审计重点，审计结果作为地方领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。土地出让收入安排使用必须优先保障征地拆迁补偿、补助被征地农民社会保障等重点支出，继续加大对农业农村、保障性安居工程的支持力度。严禁土地出让收入用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资和对外投资等违规开支。

　　财政部表示，去年全国土地出让收入增速逐季回落，主要原因包括投资增速放缓导致用地需求不足、房地产市场低迷导致土地出让面积萎缩，以及土地资源稀缺导致地价上涨但涨幅回落。

　　此外，财政部还指出了当前土地出让收支管理存在的主要问题，如违法违规用地现象依然严重、土地出让收入征收管理不到位、土地出让支出管理不尽规范等。据国土资源部统计，2014年全国共发现土地违法案件81420件，涉及土地面积4.09万公顷。

　　土地市场复苏难

　　2014年的住宅土地出让金与2010年~2012年均值持平，但2014年住宅土地成交建筑面积仅12.7亿平米，远低于2011年、2012年平均的20亿平米水平。显示房地产企业整体对库存过高和供给过剩问题认识一致，不再大量囤积土地。

　　除了开发商的买地行为减少，还有不少数据显示，全国房地产库存正在堆积。在2009-2014年间全国住宅销售面积总和为59.5亿平米，而出让的住宅建筑面积总和至少为96.7亿平米。

　　“目前全国开发商在手可售住宅面积约37.2亿平米，约可供销售3.5年，除一线城市土地外，开发商整体在手土地充足，”瑞银分析师丁晓预测，预计2015年全国土地市场仍难复苏。

　　从城市角度看，尽管2014年全国住宅土地出让金及成交面积均大幅下滑，但各路开发商一致看好一线城市房地产市场。

　　“从1-2月的一线城市的土地成交看，溢价率、楼面价均处于高位，预计后市一二线城市拿地竞争将更加剧烈。”中原地产首席市场分析师张大伟告诉南都记者，而反观二三线城市，住宅土地出让金及成交面积均大幅下滑。

　　但是值得注意的是，在开发商进驻一二线城市，抛售三线城市的同时，也遇到毛利率低的问题。瑞银分析师丁晓就比较了全国和分线城市土地成本在住宅销售均价中的占比，发现土地成本占比持续提升，目前全国该指标约24%，一线城市超过30%，二线城市约28%，三线及以下为18%。

　　“一二线城市用地紧张，土地价格不断上涨，致使房地产商需要解决毛利率低的问题，”中指院广州公司总经理张化学向南都记者表示，而三线城市库存积压又倒逼房地产商在一线城市抢地，推高地价。从这个角度看，建议房企不要一味强调“做大”，而可以重点关注如何“做强”，在自身优势领域发力。

　　专项整治行动

　　据了解，国土部最近已经确定要在全国土地管理和矿产领域开展为期一年的专项整治行动。对于此次专项整治行动，国土资源部部长姜大明提出，国土资源系统各级党组织要清醒认识到国土资源领域依然严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争形势，下定决心打好专项整治攻坚战。3月以来，各地国土系统已纷纷进入整治“新常态”，而违规使用土地出让金俨然成为整治“风口”。

　　日前，国土资源部部长姜大明主持召开国土资源部第八次党组会议。在这次党组会议上，姜大明再次强调，要针对国土资源管理领域存在的问题，进行专项整治行动。

　　第八次党组会议简报显示，姜大明表示：“结合今年在国土资源系统开展的针对土地管理和矿产资源领域突出问题的两大专项整治行动，把国务院第三次廉政工作会议精神进一步贯彻落实好。”

　　国土资源部相关负责人表示，此次专项整治将堵塞制度漏洞，完善体制机制。通过专项整治，着眼长效机制建设，聚焦土地使用权和矿业权审批、出让等重点环节，创新制度设计，改革行政审批，完善行政程序，强化权力监督制约，加强政务公开，防控廉政风险。

　　据了解，此次土地专项整治中，重点整治的问题包括土地出让存在的事前确定项目开发企业、违规设置土地出让前置条件、操纵土地价格评估、规避招、拍、挂出让方式、变相减免土地出让金、随意变更土地用途和容积率等规划条件等问题。

　　去年8月开始，国家审计署对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行大规模全国性审计。地方政府约15万亿元的土地出让金成为审计的重点之一。前期实地审计工作在去年四季度就已“鸣金收兵”，但结果至今并未向社会公开。

　　如何改革？

　　“上个世纪90年代初，咱们国家开始地税制和国税制的分税制改革。当时，国务院提出了一个政策：地方的土地出让金归入地方财政，作为地方财政的收入。”独立经济学家杜猛回忆说。

　　自1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一宗土地50年的使用权，到1988年，《宪法》增加了“土地使用权可以依法转让”，土地使用权出让的制度才在中国大陆基本确立。

　　1989年，国务院和财政部先后出台了土地使用权出让收入的管理办法，要求其全额上缴财政，“其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门”，“实行收支两条线方式管理”，两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

　　与此同时，中央财政占财政总收入的比重却急速下降。1994年，为了化解危机，分税制改革大幕拉开。作为中央与地方博弈的结果之一：土地出让收入自此全部划归地方所有，而中央财政与地方财政的收入之比，也逐渐从1993年的3:7上升至6:4.

　　“从这个时候起，我们开始鼓励地方发展房地产、兴建各种开发区。上世纪末、本世纪初，上海还办了一批蓝印户口：你买房子，我给你户口，类似这样的政策很多。当时的目的是推动中国的城镇化进程、推动中国的城市发展。”杜猛说，在此后20多年的城镇化进程中，土地出让收入总额逐年上涨，渐渐成为了地方政府的“第二财政”。

　　在杜猛看来，土地出让金支持了地方基础设施建设的开展和民生水平的提高，对于当代中国的经济发展功不可没。但不可否认的是，由于缺乏严谨的收费依据和管理规范，在各地的实际操作中，土地出让金收取和支出的随意性极大。“确实存在问题，到了该调整的时候了。”

　　同时，还是由于土地出让金是“费”不是“税”，其收入和支出自然不必经过同级人大的监督审核，种种因素综合导致了目前土地出让金“体外循环”、“难以监管”的局面。“这种情况下，土地出让金怎么管？我认为就应该和土地税合并，撤销土地出让金。”杜猛毫不犹豫地说。

　　中国经济发展已经进入新常态，地方政府还在用原来的方式生财吗？是到了改革的时候，规范土地出让，应该成为全社会共识。有关部门应果断出手，给土地出让彻底来一次“大体检”，好好查查数额巨大的土地出让金中的各种“猫腻”。从源头上加强土地出让金的收支管理，做到土地出让金“从哪儿来，到哪儿去”更加透明。

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