林毅夫：政府应该以基础设施建设为缓周期的措施

【林毅夫：政府应该以基础设施建设为缓周期的措施】“政府应该以基础设施的建设为缓周期的措施。基础设施的投资，首先是对于产业升级，技术方面的投资，当然更大的责任是在于民间的企业。所以政府稳增长的措施更多是要放在基础设施上。”11月13日，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫在由深圳创新发展研究院主办的第二届大梅沙中国创新论坛上表示。

　　“政府应该以基础设施的建设为缓周期的措施。基础设施的投资，首先是对于产业升级，技术方面的投资，当然更大的责任是在于民间的企业。所以政府稳增长的措施更多是要放在基础设施上。”11月13日，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫在由深圳创新发展研究院主办的第二届大梅沙中国创新论坛上表示。

　　林毅夫指出，现在经济下行是事实，那我们有结构性的问题，当然要结构性改。如果没有必要的缓周期的措施，那在外部性跟周期性因素影响之下，经济增长率还会掉得相当多，经济还会继续往下滑。

　　林毅夫认为，基础设施的投资，首先是对于产业升级，技术方面的投资，当然更大的责任是在于民间的企业。所以政府稳增长的措施更多是要放在基础设施上。但是现在国内和国外有很多人反对，政府在基础设施投资作为缓周期的政策。反对的理由有两个方面：一个是说由于政府对基础设施的投资挤占了民间的投资。第二是说政府在基础设施的投资上面回报率太低，比民间的回报率低，他又反对政府对基础设施的投资。

　　以下为林毅夫发言实录：

　　经济学界的朋友，大家下午好！

　　首先，对迟到感到非常抱歉，因为上午在湖南长沙还有一个中非智库合作的论坛，而且今天是智库联盟成立的大会，我作为一个成员至少必须在会上露一下、讲几句话，我讲完几句话马上就过来，还是迟到了，感到抱歉。

　　刚才毛院长说林毅夫研究的《过渡经济学》，这一次获奖，我感到非常高兴，也感谢学界的支持，在投票上面比张军、樊纲的多了几票，但其实贡献是一样的，因为中国经济改革跟发展的转型有很多新现象，需要从各种不同的视角来提出理解，我觉得我很高兴跟张军、樊纲一起得了奖。其实总体来看，我们三位得奖者对中国转型的理解是从不同的侧重点，那么这些都是一种理论上的贡献，所以不应该以分高或是低，我们都是对中国转型的现象试图对理解提出我们的一点解释，很高兴我们的这些解释得到学界各位朋友的认同。

　　我想今天利用这个机会跟各位谈谈对当前宏观经济的一些个人的思考，也是一些反思，也抛出一些问题来让大家再思考。

　　宏观经济，从2010年第一季度开始，我们的经济增长率一个季度一个季度的下滑，到了今年第三季度只有6.9%，而且下滑的压力还非常大，这是改革开放三十年来第一次持续这么长时间的经济下滑，而且这个情形继续下去的话，十八大提出的一个百年的两个翻一番的目标，全面建成小康社会的目标能不能实现，就会打上一个大的疑问。而且经济增长速度如果这么持续下滑，国内、国外对中国经济的信心，对中国道路的信心都可能会打上一个问号。那么，怎么样对这个问题进行理解，以便采取有效的措施我觉得是非常关键的，我们常讲对症下药，还能药到病除。

　　我第一点想跟各位谈的一个看法，到底什么因素导致中国经济从2010年第一季度开始到现在持续这么长时间的下滑？当然仁者见、仁智者见智，但是我所看到的在国内有两个非常盛行的看法。第一个看法是因为2008年国际经济危机出现了以后，我们践行的4万亿的投资措施，然后现在的问题都是那4万亿的后遗症，这是一个看法；一个看法是因为中国经济体制机制结构性增长方式造成的问题，是中国的内部造成的问题。那我想，首先4万亿肯定会有一些不周到的地方，肯定会有一些可以改进的地方。中国作为发展中国家、转型中国家，肯定会有一些体制的问题、机制的问题、结构的问题、增长方式的问题，这些问题肯定都存在，我们不能忽视。但是从2010年以来的经济增长速度下滑是不是这些是主要原因？我个人抱着不完全同意的看法。因为我们可以看其他跟我们处于同一个发展阶段的新兴市场经济体，比如巴西2010年的增长速度是7.5%，2010年增长速度则剩下4.0%，跟我们一样下滑，而且下滑的幅度比我们还大。印度跟我们同样是十几亿人口的大国，他在2010年的增长速度是10.3%，到2014年是7.7%，跟我们一样下滑。有两个因素我们应该考虑，印度在2014年的时候改变它的统计方法，因为统计方式的改变，它增加了2个百分点。要是统计方式不改变，那它实际上也不到6%，也是同样下滑，而且下滑的幅度比我们大。那不仅是这些新兴市场经济体，我们还可以看一些高收入、高表现，但出口比重占得比较多的经济体，比如说韩国，它在2010年的增长速度是6.5%，2014年的增长速度是3.3%，同样下滑，下滑幅度比我们大。我们的台湾，2010年的增长速度是10.8%，2014年的增长速度是3.5%，也是下滑，下滑的幅度比我们大。再看新加坡，2010年的增长速度是15.2%，2014年的增长速度是2.9%，也同样下滑，下滑的幅度也比我们大。那总不能说是因为中国的体制机制问题造成经济增长速度下滑，跟我们同样发展其他新兴经济体都往下拉，而且拉的比我们还深。而且把那些没有体制机制问题的高收入经济体他们下滑，而且下去比我们还深。我印象里面不管是这些新兴市场经济体，还是出口比较大的经济体，有共同的经济表现一定是共同的因素，一方面是外部性，一方面是周期性。外部性的原因，我们知道2008年的国际金融危机爆发以后，发达国家，包括美国到今天还没有真正完全的恢复，它的经济增长慢了，它的消费增长就慢了，那么对它的出口就慢了。我们改革开放以后，平均每年对外的出口增长率是6.8%，今年大家知道前三季度的增长是-1.8%，当然需求减少了，经济增长会慢。2008年国际经济危机爆发，所有不管发达国家、发展中国家都采取了一些积极的财政政策支持，这些项目经过五六年都建成了，但是整个国际经济还没恢复，因此在这个情况之下，如果没有新的反周期稳增长的措施，经济增长就会掉下来。所以大家的经济增长是都下滑的，只剩下消费，中国的消费还比较正常，所以中国过去几年的增长还能够维持比较高。我觉得用这种方式来理解应该是比较客观的，也就是说我们确实是转型中国家，我们不能回避问题，我们有问题就要下决心去改，但是也不能把外部性、周期性的因素都说成是自己的问题，这样的话我们政策才会比较客观、比较理性。这是第一点看法。

　　第二，现在经济下行是事实，那我们有结构性的问题，当然要结构性改。我刚刚听了台上几位嘉宾都说了，但问题是不是有外部性和周期性问题的时候，是不是也应该有一些缓周期的措施来稳定增长。我个人的看法，如果没有必要的缓周期的措施，那在外部性跟周期性因素影响之下，经济增长率还会掉得相当多，继续往下滑，下滑压力非常大，那可能会出现什么问题我想大家清楚，一个是失业问题可能会爆发。因为我们知道在7%、9%经济增长的时候，企业的增长很差的，那如果再往下掉的话，很多企业经营不下去，要关门了；第二是我们知道在目前的金融安排下，我们大部分企业是靠贷款，如果有不少的企业在同一个时间里面面临关门倒闭的话，会不会出现系统性的金融安全的问题。如果这两个问题出现的话，任何政府都要稳定社会，那很多措施都很难实行。这种情况下，我们一方面要坚定结构性改革的认识，但是在面临共同的外部性跟周期性因素的影响之下，必要的稳增长的措施还是需要的。这样为结构性改革才能营造比较宽松的环境。而且结构性改革，也要很多改革短期跟长期都能增加需求，这样的结构性改革当然可以提前来做，比如对企业的减税，比如从一胎变成两胎的政策，这样短期都会增加投资和消费，长期来说对经济也会有增长，这个要确实加大力度来做。但是有些结构性的措施，短期是抑制消费，也可能增加风险，那我想那种结构性改革措施就应该审时度势，并不是说不应该改，但要做好准备再来改，而且要找比较好的时间点来改。这是我的第二点看法，供大家参考。

　　第三，如果说同意我前面的分析，我们现在经济下滑当中有相当多的是外部性跟周期性，那么既然是外部性跟周期性，就应该政府做好让市场在资源配置上起决定性作用，政府发挥好的作用。而政府发挥好的作用，当中一个就是稳定宏观经济，稳定经济增长，那么当然就必须有缓周期的措施。利用措施来启动投资和消费，那么在投资跟消费当中到底应该把着力点放在哪里呢，现在国内以及国际上有很多人讲说应该主要启动消费、不应该启动投资，来刺激消费、不应该刺激投资，那我个人认为消费当然很重要，消费是我们经济增长的目标，但是消费增长是以收入增长为前提的，如果收入不增长的话，那么消费是不可能长期增长的。因为强调要刺激消费的人就讲减税非常好，减什么税等等。但我们知道减税并不提高生产率，减税只是一次性的收入所得，可能对一次性的消费会有帮助作用，但对长期的消费增长并不能够起真正的推动作用。在这种情况之下，我认为不能只依赖减税来支撑消费，因为这是不可能长期增长的。这是我的第一个看法，因为减税不能够长期增加收入，不能够长期增加需求；第二个看法，我们目前过剩部门的产能主要在什么地方，我们国家目前过剩产能最厉害的部门恰恰是在国资品部门，像钢筋、水泥、电解铝、平板玻璃，这是目前过剩产能最厉害的。在这种情况之下即使消费增长我们认为是好的，然后用减税来给它支撑一下也不过，这种消费的增长并不能解决我们现在过剩产能部门的过剩产能问题，为什么呢？因为你不能直接消费钢筋，不能直接吃钢筋、不能直接吃水泥、不能直接吃电解铝，而那部分是必须靠投资才能够创造对它的有效需求。这是我第三点的看法，如果缓周期是需要稳增长，大家接受是不是应该主要以消费为主。

　　第四，如果从我当前的分析，大家会觉得我支持投资，认为在稳增长当中投资不能够忽略，但是在国内国外大家有一种看法，一讲投资就把它等同于过剩产能。如果你投资，那你就会过剩产能很多，这是在国内跟国外大家支持的观点。那对这个看法，可能也不见得，如果说你把这些稳增长的投资的政策是用来增加对过剩产能部门的投资，像钢筋、水泥的投资、电解铝的投资，如果投资更大，那过剩产能就会就会更多。或者用来补贴钢筋、水泥、电解铝，他们效益差了，本来应该倒闭，那你用一些税收的部分来补贴它，那你就让这些企业过剩产能维持时间更长。所以这个观点，如果是那样做他是对的。但问题是我们国内现在可以进行有效投资的部门还非常多，刚才我们几位参加讨论的经济学家都谈了，比如说我们现在产品都在中低端，那可以往中高端去升级，那我们就不谈出口，我们就谈进口吧。我们2014年进口1.3万亿美元的制造业产品，在国内是短缺我们才进口的。如果我们往那些产业去投资的话，就不会有过剩产能。而且我们也知道我们现在每年到国外去观光旅行消费是1300亿美元，那些都是高档消费品，如果我们国内去投资到那方面的生产，怎么会增加过剩产能呢。另外，基础设施也还有缺口，城市里面的管网是严重不足的，那投资这些的话你产能怎么会过剩。更何况这方面的投资，不管是在产业升级的投资，或者是生产我们国内进口的，或是消费品的投资，或是基础设施的投资，其实都会减少我们过剩产能，因为它正好是钢筋、水泥、电解铝、平板玻璃正是我们的生产优势，所以我认为把投资等同于过剩产能这其实是一个是似是而非的论述。

　　第五，投资不会等同于消费，这也是08年4万亿投资以后很盛行的说法。我们的投资增长率每年是21.2%，确实从2009年到2011年的时候，在4万亿的时候，我们的投资增长率比这个高，2009年是30.3%，2010年是20.7%，2011年是23.8%，2012年是20.3%，2013年是19.5%，2014年是15.2%，确实在大家批评的那几年我们投资增长率是比长期平均投资增长率高，但是我们消费增长率，2009年消费增长率是9.8%，固然那一年的投资增长率比长期的增长率高，但消费增长率也比长期增长率高。2010年的投资增长率比我们长期的投资增长率高，但消费增长率是9.6%，也比长期的消费增长率高。2011年投资增长率23.8%，比长期投资增长率高，但那一年的消费增长率是11%，比长期的消费增长率高。2012年我们消费增长率还高一点，9.1%，但是2013年投资增长率比平均增长率高19.1%，2014年投资增长降为15.2%，比长期增长低了6个百分点，但我们消费增长是7.2%，比长期的消费增长还低了6.8个百分点，所以从这个数字来看，我们投资不会挤占了消费，那为什么是这样？其实原因是这样的，只要投资是有效的投资，那会创造就业，并且提高劳动生产力。在这种情况之下，收入增长大，收入增长快了以后消费增长就大，消费的怎样就是硬收入的增长。只有在收入增长的时候，消费才会增长得快。所以认为我们的投资挤占消费，除非那种投资都是无效投资，只要那些投资是有效投资的话，其实投资是促进消费的。其实对家庭来讲的话，如果我是个人，我关心的是我的消费的增长，只有经济学家才会去关心消费占gdp的比重，那只有经济学家才会关心，而且那种经济学家所用的是不正确的模型，如果用正确的模型，投资是提高生产力的，其实投资跟消费是不矛盾。

　　第六，政府应该以基础设施的建设为缓周期的措施。基础设施的投资，首先对于产业升级，技术方面的投资，当然更大的责任是在于民间的企业，这个我没有争议。所以政府稳增长的措施更多是要放在基础设施上。但是现在国内和国外有很多人反对，政府在基础设施投资作为缓周期的政策。他反对的理由有两个方面：一个是说由于政府对基础设施的投资挤占了民间的投资，这是一个观点。第二个观点是说政府在基础设施的投资上面回报率太低，比民间的回报率低，他又反对政府对基础设施的投资。

　　那么对这个看法，说由于2008年以后政府缓周期基础设施投资挤占民间投资，我觉得这是不看事实。为什么2008年以后政府要去做缓周期的基础设施的投资，是因为民间的投资不足，因为民间的投资不足，所以政府菜肴去做缓周期的政策。第二，在基础设施投资确实是比正常状况之下企业在产业升级上的投资回报率低，这是事实。但是即使这是事实政府应不应该做基础设施投资？首先我们来看看基础设施投资为什么回报率会低，因为基础设施投资它是传统的投资，一个基础设施投资回报期至少三十年，可能长的四十年、五十年，而我们一般企业在产业上的投资，一般十年就必须折旧了。如果十年折旧完的话，每年回报率至少要10%。如果基础设施的投资也是每年10%，是四十年、五十年的话，那不就是暴利行业吗，那不可能，它必须要求回报率是低的，每年2%、3%就不错了。基础设施的投资有很多是所谓外部性，你把基础设施完善，它会怎么样，企业成本降低了。那么基础设施是不是应该社会来搞，七八十年代说基础设施应该由企业来搞，但是推行了三十年，实际上只有一种基础设施民间企业他积极性最高，就是移动通信，移动通信容易收费，并且必然是有自然垄断，那是寡头垄断。那么其他的基础设施，像道路，除非你给企业垄断地位，他可以收取垄断利润，让垄断利润能够高到足以跟其他投资一样，可是让基础设施有垄断地位是不合理的，那自然没有垄断地位，没有垄断利润就低，那这种情况下民间企业愿不愿意做，政府该不该做？如果民间企业不做，基础设施就会遇到瓶颈，所以基础设施应该由政府来做。如果由政府来做的话，到底什么时候做，到底是在经济正常发展的时候做好，还是在经济疲软的时候做好，那当然是在经济疲软的时候做好，这个时候做可以稳增长、可以创造就业，可以减少失业，而且从长期来讲有利于经济增长，是一石双鸟。我个人在2009年世行提出的一个观点，开始的时候赞同的人非常少，但我很高兴看到现在国际上越来越多人支持这个观点，包括国际货币基金在去年《世界经济导报》上面，就说经济下行的时候是政府做基础设施投资最好的时候，但是比较遗憾，我想我们国内很多人还反对这个观点，在国际上已经变成新的观点了，在国内还支持原来的观点。

　　最后一点，我觉得我们需要理论创新。面对当前的经济形势我们需要理论创新，而且我发现我们的实践老走在理论创新前面。比如今年10月4日中央财经领导小组第7次会议上面，强调在适当扩大总需求的同时我们应该加强供给性改革，着力提高供给体系质量和效益。我们知道八十年代、九十年代里根是新金融主义的歧手，他是分队政府对任何产业的干预，反对政府采用任何产业政策。但是我们现在中央提出的是什么？宏观政策上还是应该采取稳增长的措施，我们是发展中国家，你要向发达中国家去，当然要不断提高生产力，要去不断产业升级，所以我们要政策来支持提高生产力产业的政策。但是任何一个国家，不管发达国家、发展中国家，他都必然会有一些外部的冲击，那这种冲击你要有缓周期的政策。但是在发达国家，如果你看凯恩斯主义，实际上他只有周期政策，没有跟正常联合在一起。那我们跟增长联合在一起，我们在缓周期的时候可以做一些解除增长瓶颈的政策，这凯恩斯没有这么说。另外，因为我们在经济产业的升级当中，要有补偿外部性，要有一些协调的问题，那些国家政府来做。那我们现在政府提出的政策框架，实际上是实事求是根据中国经济发展。我倒是觉得，我这几年强调的新结构经济学，如果你们仔细看我的书，现在的政策组合在新结构经济学，因为它研究的是一个新发展中国家产业转型升级。

　　今天很高兴用了比较多的时间提出这个命题，也是希望跟大家共同一起看中国的问题，提出中国的理论，而不是中国一有问题就到国外找个理论。只有这样子的话，我们理论的发展才能跟社会的发展同步，也才能够实现现在强调创新，而且创新四点：理论创新、制度创新、科技创新、文化创新。第一个是理论创新，我们是经济学家，我们最主要的责任就是理论创新。这是这个奖所倡导的、所鼓励的。谢谢各位！

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