不再牺牲环境搞GDP 中国“环保短板”怎么补?

　　在刚刚结束的今年全国“两会”上，环境治理再度成为重要议题。

　　《第一财经日报》记者注意到，今年的环保话题，除了大气污染防治、水污染治理和土壤污染治理外，更聚焦在“环保短板”的补齐上，包括如何降低雾霾影响、黑臭水体整治、健全法律法规、强化环境监管执法力度、提升环境质量，以生态环境安全为底线，加大环境风险防控力度等等。

　　十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，加快补齐生态环境短板，将生态环境质量总体改善列为全面建成小康社会目标。

　　“实现全面建成小康社会，亟须加快补齐生态环境突出短板。”在年初召开的2016年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长陈吉宁说。

　　2016年，我国结构性改革的关键点，主要是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。

　　“环保短板”带来的巨大挑战

　　全面建成小康社会核心在“全面”，成效在“全面”，艰巨也在“全面”。小康全面不全面，生态环境质量是关键。

　　“加快补齐生态环境短板面临巨大挑战，需要付出极其艰苦的努力。”陈吉宁说，“伴随着经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出，一些地方解决环境问题的责任和动力会减弱。”

　　一个突出的现象是，目前的城镇化滞后于工业化。未来20年，我国城镇化率将达到70%左右，将有3亿人口由农村转移到城市。环保部门的研究表明，城镇人均生活能耗是农村人均水平的1.54倍，未来城镇化率每提高1个百分点，将增加生活垃圾1200万吨、生活污水11.5亿吨，消耗8000万吨标煤。如果延续粗放的传统城镇化模式，污染物在时间上的累积和区域空间上的复合效应将更加明显。

　　本报记者从环保部了解到，对比发达国家的发展历程，我国现阶段面临的环境问题更加复杂，难度前所未有：

　　传统煤烟型污染与臭氧、pm2.5、挥发性有机物等新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。

　　我国一些主要污染物排放量仍处于高位，总量减排与环境质量改善的关系更趋复杂。2014年，全国cod排放总量为2294.6万吨，二氧化硫为1974.4万吨，氮氧化物2078万吨。要实现环境质量根本好转，二氧化硫、氮氧化物等总量排放至少要下降到百万吨级水平。一些没有纳入总量减排控制的污染物排放量依然在持续上升，对环境质量的影响进一步显现。

　　据环保部门测算，全国挥发性有机物(vocs)排放量高居3000多万吨，对区域复合型大气污染影响较大。2015年，首批开展监测考核的74个城市平均超标天数比例超过四分之一，达28.8%。

　　去年入冬以来，重污染天气高发。据环保部监测数据，受不利气象条件和污染排放的影响，3月2日至4日两会期间，全国338个地级及以上城市中，超过140个城市空气质量超标，比例达到41.42%。

　　目前，全国地表水特别差和特别好的水体都在减少，城市黑臭水体大量存在。我国生态足迹增加的速度远高于生物承载力的增长速度，是生物承载力的2倍以上。海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率分别高达106%、82%、76%，远远超过国际公认的水资源开发生态警戒线(40%).

　　“水不仅是生命之源，还是生产之基、生态之要，水安全已经成为我国历史发展中间的最大的自然安全问题。”全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻说。

　　辜胜阻曾到长江经济带调研。让他感到震惊的是，长江被污染源包围，受危化品威胁，沿岸有40多万家化工企业、五大钢铁基地、七大炼油厂，每年向长江排放的污水有300多亿吨，占全国的1/3以上。而相比地表水，地下水的形势更加严峻，地下水被大量超采，污染由局部向区域扩散，在全国4000多个地下水监测点中，水质较差和极差的比例将近60%，许多饮用水源存在隐患。

　　“当前环保面临窗口期、转折期、机遇期。环境质量是实现小康的短板，而环保也是天津的短板。”天津市环保局局长温武瑞说。天津一直是京津冀空气污染的重灾区。温武瑞承认，“根本原因是污染物排放量大”。

　　追根溯源“环保短板”

　　说到目前有哪些“环保短板”？即便是业内专家恐怕也很难理清楚。基层环保执法取证难、处罚难、落实难是“短板”；环保资金长年投入不足是短板；项目环评、规划环评不到位和发挥不了“把关”的作用是短板；环保产业在价格、支付、税收、融资等方面得不到应有的待遇也是短板。

　　“从根本上来说，是顶层设计、法律法规建设上不到位、不健全，造成关节不通，堵点更堵。比如，法律的立改废，应该为各项改革措施的落地生根提供保障，但相反，有些法律条文却成了‘肠梗阻’。”3月2日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员对《第一财经日报》记者说。

　　常纪文以今年1月1日刚实施的《大气污染防治法》为例，该法第五十四条规定，“机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范……”

　　他对记者说，这涉及质量监督检验和环境保护两个部门，但质监的计量认证与环保的相关规范又不相同，“法律法规条文冲突，政策规定打架，在现实中具有普遍性。”

　　“职权交叉，标准和规范又不统一。这在实际运行中不仅执行不下去，还造成困扰。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发教授说。

　　中关村空气污染防控联盟理事会主席颜梓清反映，对于机动车排放检验机构，山东省质监部门依据《实验室资质认证评审准则》《食品检验机构资质认定评审准则》等相关规定实施评审，比如，要求机动车检测站要有“与其从事检测和/或校准活动相适应的专业技术人员和管理人员”“应具有工程师以上(含工程师)技术职称，熟悉业务，在本专业领域从业3年以上”“应使用正式人员或合同制人员”以及有相对封闭的环境等等。

　　颜梓清说，“实验室与检测机构性质不同，拿实验室资质认证评审标准来认证机动车排放检测机构，显然不合适。如果按实验室这个标准，全国95%以上的机动车环保检测站都是在违法运行的。”

　　而环保部2013年颁布的《机动车环保检验管理规定》要求，“机动车环保检验仪器设备的性能指标、程序控制、数据传输等应符合国家及地方的相应标准要求，并接受环保部门的监督管理。”“从事机动车环保检验的人员，应具备《在用机动车排放污染物检测机构技术规范》要求的专业知识和技术水平，并持证上岗。环检机构技术负责人、质量负责人应通过国家或省级环保部门组织的专业技术培训和考核。”“各级环保部门应加强机动车环保检验监督管理机构建设，对辖区内环检机构和机动车环保检验工作依法进行管理。”

　　“立法上的短板，是最大的短板。这件事，就是立法中落下的根。”天津大学法学院院长孙佑海对本报记者说，如果在立法时，让质监、环保部门坐在一起，商讨统一的规范，直接、明确规定具体的操作办法，就不会给基层部门和企业带来麻烦和困扰。“立法要‘打通堵点’，‘疏通经络’。不管是立法还是执法，都要千方百计地为企业开展工作提供方便，不要‘中梗阻’，更不能为‘分兵把口收买路钱’留下任何机会。”

　　在3月1日上午召开的全国工商联环境商会媒体见面会上，环境商会会长赵笠钧也反映，尽管国家各部门制定的绿色金融政策较多，但缺乏可操作性。除了国企及上市环保公司外，多数环保企业相对其它传统行业规模小，抵押担保能力不足，大多股份制银行还以收取财务顾问费、手续费等形式上浮利率，较难从银行等金融机构获得低成本贷款，申请信贷审批流程较长且条件严苛，难以满足长期及流动资金的贷款需求。

　　赵笠钧还反映，一些地方政府财政预算不足或财政收入有限，对于环境服务费用的支付意愿不足，缺乏契约精神。“环境服务企业普遍需要辗转奔波于地方政府的多个部门才能取得应收帐款。更有甚者，部分公司需要专门安排人员以应对项目频繁催款业务。”

　　“环保短板”怎么补？

　　上述这些“环保短板”该怎么补？

　　3月4日，十二届全国人大四次会议发言人傅莹在谈到大气污染防治问题时表示，“现在的问题是这部严格的、新修订的大气污染防治法要不折不扣地得到落实”“我也听到很多其他的议论、要求，任何治理都是有代价的，要平衡个人利益、局部利益、整体利益，这是一个难题。人大还是要保持监督的力度和节奏。”

　　“把经济和环境保护之间的关系对立开来，我认为是不妥贴的，也是不正确的。”3月7日，全国政协常委、民建中央副主席兼秘书长、时任环境保护部副部长吴晓青对记者说，越是经济下滑越要保持绿色发展的定力，越是经济下滑越要增强绿色转型的决心和勇气，绝不能以牺牲环境来换取一时的gdp增长，这是不可持续的，也是不可取的。

　　国务院总理李克强在今年《政府工作报告》中也表示，今年将加大环境治理力度，“重拳治理大气雾霾和水污染”。

　　安徽省环保厅厅长缪学刚说，目前，中央抓环保的力度是很大的，但怎样才能把这样的力度传递下去是一个关键性问题。建议中央巡视组应该有生态环保专项巡视任务，有计划地进行巡视。“督察要查出问题，政府才会重视。”

　　有业内人士对记者表示，“红顶中介”等环境影响评价中的问题近来受到广泛关注，但实际上，环境影响评价的“把关”作用，在实际经济活动中更值得重视。

　　在兰州市西固区，由于环境影响评价不到位，多年来形成了以炼油、石油化工、热电基地为主的工业区，区内各厂排出大量碳氢化合物和氮氧化物，在太阳紫外线作用下转化为以臭氧为主要成分的光化学烟雾；区内电厂、众多的锅炉、其它工厂和居民以有烟煤为燃料，排出二氧化硫、尘和其它污染物。

　　兰州属陇中高原盆地，光照充足，年日照时数为2100~2700小时；静风时间多频率高，在这种不利气象条件下，飘浮在空气中的固态、液态和气态的一次和二次污染物易在西固区上空积聚，无法消散，造成空气出现光化学烟雾污染。

　　中国气象科学研究院研究员徐大海介绍，兰州老城4个区人口达244.82万人，按2007年我国年鉴数据，每百万人的经济活动平均所需的二氧化硫大气承载力是1.9万吨/年，老城区所需承载力应为465.16万吨/年。在现有环保技术条件下，老城区的容量作为承载力有较大缺口。

　　“污染防治，防在前、治在后，预防是环保的第一要务。这就要求通过规划环评在决策链前端的早期介入，将‘源头严防’理念有机融入产业规划、城市规划、流域与区域规划中。”原环境保护部副部长潘岳说。

　　针对环保产业中存在的诸多“短板”，全国工商联环境商会在今年提交给两会的提案中也呼吁，加大财政预算保障，健全完善收费机制。对于公共环境服务的ppp项目费用，地方政府应将其归于年度地方财政预算列支管理，建议将ppp项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为ppp合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。

　　赵笠钧对记者表示，地方政府应本着对当地环境质量和人居生活环境负责的原则，理性招标及加强监管。尽快在全国范围内开征环保税，合理确定税目及税率，落实地方征收管理机制与流程，发挥税收在节能减排和污染防治方面的调节作用，增强刚性约束。

　　对于上述立法中存在的不足，王灿发、孙佑海表示，新修订的《大气污染防治法》刚实施，要想修改某些条文的难度较大。建议环保部门和其他有关部门联合出台相应规章，对法律中存在的有争议和难以具体实施的问题加以规范，也可由国务院制定大气污染防治法的实施细则，对一些矛盾、争议性的问题作出明确的规定。

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