新土改突围：多地试点先行打破农地流转限制

　　在政策鼓励下，与农民切身利益相关的“新土改”在全国多个地区正在如火如荼地展开，农民从中得到实在的好处。而未来，农村经营性集体建设用 地 可 以 有 条 件 流 转 以后，将促进土地要素在城乡 一 体 化 过 程 中 更 加 合理、有效和科学地进行市场化配置。

　　2013年，农村土地制度改革受到了前所未有的关注，中央层面和地方政府的声音空前密集。十八届三中全会、中央经济工作会议分别作出了重要部署。按照“试点先行”原则，安徽、浙江等省市政府纷纷颁发政策条文，解除农村经营性集体建设用地流转限制，推进农地入市工作。

　　明年“新土改”系列政策有望“破冰”，除了继续推进全国土地确权工作外，相关部门或将密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修订后的《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》等。

　　突破：多地逐步放开农地流转限制

　　经过确权后，那些将自己的土地流转出去的村民，既不用再关心土地，可以放心外出打工，还可以获得“流转”后的稳定增值收益。

　　2013年，土地制度改革取得了重要突破。多个中央级别的会议对未来土地制度改革做出了明确的规划，要求“试点先行”。地方政府方面，逐渐放开了对农村集体土地流转的限制，不少农民已经开始从土地流转中获益。

　　作为国土部确定的8个地级市试点之一，浙江省嘉兴市的“新土改”试验被业界称为“嘉兴模式”。

　　在嘉兴市海盐县百步镇得胜村，农民钟雪根告诉记者，自从土地确权流转出去后，他们家5口人，每年可以领到一万块钱的土地分红。

　　钟雪根以前主要的收入来源是依靠耕种土地，由于一年四季都需要耕种，没有更多时间外出务工，而来自土地的直接收入并不理想。施行土地流转后，愿意种地的人可以承包更多别人的土地，不愿种地的人则有更自由的时间外出打工赚钱。

　　钟雪根说，在得胜村，很多青壮年到村庄附近的服装厂等地方工作，一个月能收入3000元到4000元，而60岁以上的老年人，也可以通过劳务合作社去工厂做一些简单的活。

　　更重要的是，经过确权后，那些将自己的土地流转出去的村民，既不用再关心土地，可以放心外出打工，还可以获得“流转”后的稳定增值收益。

　　记者了解到，海盐县有一个县、镇、村三级土地流转服务中心，现在农村土地承包经营权流转都可以通过该平台办理。记者前往该服务中心看到，墙上的大屏幕滚动着全县各地汇集起来的土地流转信息。据浙江省农业农村工作办公室副主任邵峰介绍，现在土地流转供不应求，“只要流出来就有人要”。

　　钟雪根无疑是农村集体土地流转后受益者，这在以前几乎是不能想象的事情。

　　根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

　　现行土地管理法规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配，同时也限制住了农民获得更多的财产性收入。

　　目前，这种“二元结构”的制度束缚正在改变。十八届三中全会明确提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　业内分析认为，打破城乡二元制的土地结构限制，尤其是农村经营性集体建设用地可以有条件流转以后，将促进土地要素在城乡一体化过程中更加合理、有效和科学地进行市场化配置，使得农村集体用地在市场化流转方面更为顺畅。

　　突围：各摸各的石头各过各的河

　　海盐县的改革只是现在全国各地开展土改试点工作的一个缩影。实际上，今年深圳、安徽、重庆、浙江等省市政府都相继出台官方指导性文件，土地流转试点多方突围，可谓“各摸各的石头各过各的河＂。

　　土地资源十分稀缺的深圳曾在上世纪80年代推出“土地有偿使用”模式，并迅速成为地方政府推动经济的重要政策工具。如今，新增土地空间几乎为零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全国其他试点城市显得超前。

　　与上世纪80年代的“土地有偿使用”类似，深圳是将农地直接入市的首个尝试者。2013年1月，深圳市政府发布“1+6”文件，鼓励农村符合规划的合法工业用地进入市场。

　　在此基础上，2013年12月20日，深圳市宝安区福永街道凤凰社区的A 217-0315地块将作为国内首块农村集体工业土地进行正式拍卖。从其出让条件来看，该宗地的收益分配方式为：所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位。

　　C R IC研究中心分析师房玲告诉记者，深圳此宗土地采用的利益分配方式虽然短期收益较少，但是从长远来看，收益更加稳定持久。房玲认为，这是一次大胆的尝试，这种利益分配方式可以起到很好的激励作用，鼓励各个社区将尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地拿出来，使得政府在执行层面面临的阻力减少。

　　与土地资源相对稀缺的深圳不同，传统的农业大省安徽于今年10月启动了全国范围内首单农地经营权流转信托计划。安徽的土地信托试点，是在不改变农村土地农业用途及权属的前提下，土地承包人将其承包的土地使用权在一定期限内委托给受托人进行资本化运作，土地收益则归受益人所有。这个信托计划中土地增值收益的70%将分配给农民。

　　在启动国内首个土地信托计划之后，安徽省今年11月发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，提出2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，并允许集体建设用地通过出让、租赁等方式依法进行流转。

　　广为人知的还有重庆的“地票”模式。重庆市通过把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易即形成地票，并成为在全市规划建设范围内使用的指标。

　　据重庆市国土部门相关负责人介绍，重庆市在改革中推进了多项重点工作，包括开展农村建设用地复垦，成立农村土地整治中心，提供有保障的地票来源；强化制度建设，对复垦、验收、交易、使用各环节进行规范，形成了相对完善的制度体系等。

　　此外，浙江温州也在今年8月出台《农村产权交易管理暂行办法》，自今年10月1日起，包括农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，都已可以通过温州市农村产权服务中心进行交易。

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