新土改突围：多地试点先行打破农地流转限制

　　风险：“资本入村农民出局”初现

　　“新土改”中勇于进行试点的城市大多是根据各自城市实际情况摸着石头过河，在探索中出现的一些问题尤其是个别地区“资本入村”带来的农民失地“出局”风险也引发社会关注。

　　被誉为“中国改革第一村”的安徽省凤阳县小岗村近年来大力推进土地流转，将土地集中后转包、转租招商引资，以期借工商资本“入农”带动经济发展。

　　但是，小岗村在“土地流转”的过程中，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损，引发当地群众的不满和质疑。

　　记者在此前的调查中还发现，当地还出现了一些侵害农民权益的流转“走样”现象。比如，流转中出现“以租代征”苗头，农民存在失地风险；“打包租地、搭车征地”，需求不足导致的流转率“虚高”；甚至出现农民在违背自己意愿的情况下被迫离开自己土地。

　　当地的农委干部和农民也已经意识到，土地流转用途缺乏更细化的管理规定，“资本入地”也缺乏相应的退出机制。究其根源是目前土地流转进入门槛不严，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。

　　有分析指出，凤阳县小岗村在“新土改”探索中所遇到的问题和面临的风险具有普遍性的意义。在土地流转过程中，因监管不严而存在的其他方面的隐患还有：将非经营性建设用地强行转化为经营性建设用地，强制农民进行土地流转，甚至占用农民耕地等乱象在各地时有发生。用地失控现象屡见不鲜，侵害了农民自身的权益。

　　一位知情人士告诉记者，有些试点地区，农村土地经营权过度集中在村委会手中，村干部与农民信息严重不对称，农民缺乏话语权和决策权。有时候，村干部和投资人坐下来“喝一顿酒”就能决定几百亩土地的承包问题。

　　对于这些问题，业内认为，应该警惕“新土改”过程中因为土地流转出现的“与民争利”等风险和隐患，同时快速建立和完善“土地流转”的相关配套政策。

　　全局：明年或出多项配套政策

　　有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到“新土改”时曾明确指出，土地改革有3条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

　　在业内看来，未来大规模大范围的“土地流转”试点改革已是大势所趋。因此，当前亟待建立和完善的是，鼓励土地流转和保障农民权益的双向配套机制。

　　此外，应不断完善农民流出土地的利益分配机制，比如，鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业。同时，还要赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价挂钩的租金增长机制，维护农民权益。

　　多位业内人士预测，明年相关部门或将密集推出一系列新土改政策措施。除了修订《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还可能部署开展宅基地制度改革试点。有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　明年，全国农村土地确权工作将继续进行。截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。虽然照此看来，这项工作可能会提前结束，但据媒体报道，参加课题组的一位人士曾表示，在实际的确权工作中，挨户访问、土地丈量等具体工作颇费时间，因此现在还很难确定确权工作什么时候能在全国收官。

　　有媒体日前报道称，全国人大常委会全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修订案)》，正在研究重新解释《宪法》第十条中的“城市的土地属于国家所有”条款，为重新修改《土地管理法》做铺垫。

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　　新 土 改

　　以农村土地管理制度改革为主的新一轮土地改革被称为“新土改”。2013年，一些试点城市在“新土改”方面开始新的探索，农民的财产性收入也相应增加，特别是“农地入市”的路径逐渐明晰之后，整个土地市场格局也有望发生改变。随着破解城乡二元经济结构和新型城镇化建设的鼓点加快，起关键作用的“新土改”如何推进也显得愈加重要。

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