王雍君谈地方债:总量控制永远最重要
自主发债是否地方政府唯一选择?如何规避地方发债风险如何?自10地获准自发自还政府债后,关于地方债的讨论愈发激烈。《第一财经日报》连续两日刊发多位专家的观点碰撞,引发关注。
如何约束地方政府预算?中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君认为,从地方债来看,最简单也是最重要的办法是进行总量控制。
总量控制仍有空间
债务总量主要是控制两部分,一是债务存量,也就是债务总量不能超过gdp的比例,另一个是增量,即当年新增加的债务发行量不能超过的数字。国际上早已有这样的标准,欧盟的总量控制标准为政府债务余额占gdp比重不超过60%。中国这一比例目前大约是40%,所以从总量控制来看还有空间。
近几年财政部已经进行发行额管理,也就是规定每年借多少债,同时还有债务存量(余额)限额制度。
“中央应该在全国范围建立债务比例、债务余额控制制度和增量控制制度。”王雍君说。
这些工作虽然已经展开,但仍不完整,包括没有明确的比例限制。他解释说,“总量控制还应该控制债务总量占gdp上限,作为地方应该有一个参照系。另外,政府债务的口径也需要更完整的定义,至少应把各种形式的政府或有负债包括其中。我们现在有债务限额制度,但没有包括或有负债或担保的限额控制。”
王雍君认为,总量控制永远处在最重要地位,这事关可持续性。中央政府应该明确规定统计口径和债务余额占gdp的比重,以及增量占可支配收入的多少,债务增长率不能超过gdp增长率等,这一系列的规则在国际上已被广泛采用。
所谓总量控制的规则,包括规定政府的负债率和债务率。负债率是指政府最大限度举债的能力;债务率则是偿还债务的能力,债务余额占当年可支配财力或综合财力,后者按国际货币基金组织的标准是90%~150%。按照去年底审计署发布的审计报告,我国目前债务率在110%左右,处在低限。不过,国际标准一般不包括政府承担救助和担保责任的债务,而我国现在三种债务加起来,约占政府综合财力的110%。
“从这个比率来看,我们的口径是很宽的,如果调整到可比口径会更低。但不可比的是,如果债务是地方借的,问题就比较大,因为地方的偿债能力有限,就像穷人和富人都借一个亿,那差别就很大。”王雍君解释说。
增加透明度是基础
就目前已有制度对地方政府预算约束来看,王雍君认为“还不充分”,其中一个突出问题缺乏担保限额制度。“担保已经成为近几年地方政府融资的主要形式之一,有些地方的规模已经超过了平台类贷款,但是这方面还有担保限额制度,可能引发风险。”
他指出,有些是责任清楚的地方政府借债,政府运用财政收入等偿还,还有一些是地方政府担保,有担保合同,地方政府需要承担一个比例的债务,但是不管怎样都需要政府有现金流来偿还,如果偿还不了就得考虑几个选项:一是削减公共服务,二是出售如空置不动产或土地使用权等资产,三是资产通过借新还旧或债务重组。但万不得已,不要削减公共服务,二是不要展期,最好是公布偿债计划,这可以通过现金流来测算。
在预算约束方面,王雍君认为有三个主要方法,第一是规定债务比例,第二是严格执行预算程序,所有地方举债和使用举债资金都应该在预算程序上进行申报,完成对资金使用的申报、批准、审计;第三是明确规定债务资金用途,一般来说,一年期以内的可以用于消费,一年期以上的中长期非资金周转性质的债必须用于投资,而最后一点在今年的预算报告中已有明确表达。
此外,他认为,对地方政府预算约束最基本的一步是增加透明度。地方政府定期公布资产负债表和现金流量表,通过这些旨在强化监管的标准化披露,让市场评估政府发行债券的能力,来判断风险和收益,这是必须的一步。而信用评级则也是市场约束必须要进行的步骤。
“现在对于监管和市场的约束,两步都在走。即便有完善的市场约束,中国这么大,地方政府也需要有财政规则来进行约束。”王雍君说。
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- 编辑:崔雪莉
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