预算法四审 明确地方举债资金用途

　　[ 四审稿指出“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。” ]

　　去年底审计署地方债审查结果公开以来，地方债务问题引发越来越广泛的关注。在整个预算法修正审议过程中，涉及地方债务管理的内容修订也是一波三折。

　　预算法修正案草案四审稿于26日在全国人大常委会第十次会议分组审议完毕，或将于31日表决。

　　25日公布的四审稿，和此前的三审稿相比，有了进一步的完善，其中涉及地方债部分的改动相对较多，并引发了广泛讨论。

　　“未来地方债将与财政收入和支出一样，全部纳入预算，一并提交人大审议，并且会成为人大监督的重点。”湖北省统计局副局长、财税专家叶青告诉《第一财经日报》记者。

　　监督重点

　　四审稿第十四条第一款称：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。

　　其中，“并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”是四审稿新增内容。

　　叶青告诉本报记者，这样的表述意味着，未来税收的审核可能会慢慢放松，因为税法越来越清楚。审核的一个重点是支出，特别是三公支出；另一个重点就是地方债务。

　　去年年底，国家审计署发布审计结果报告称，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元。

　　审计发现，地方政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

　　北京、重庆、贵州、云南、湖北、上海、吉林等地债务压力最大，总债务率均超过80%，负有偿还责任的债务率超过70%。

　　中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇告诉本报记者，比数据本身更严重的是，连地方债的基本信息都没有，不知道具体规模有多大，无论对决策还是管理都非常不利。

　　今年4月30日，国务院通过并印发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中明确指出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

　　此后，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文告诉本报记者，预算法修正案草案一审稿没有公开，其中一个重要原因就是，当时，国务院和全国人大对于是否适当放开地方债务存在不同意见；此后的二审稿中对地方债有了一定表述，但细化程度有限；直到三审稿，才有了较为成熟的表述，对地方债融资主体、融资规模、融资方式，以及举债的程序等都有了一些要求；四审稿围绕风险评估、预警机制、应急处置机制等问题再次完善。

　　明确举债债务用途

　　与现行预算法相比，四审稿对地方政府发债以数倍的篇幅作出诸多具体规定。

　　现行预算法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　草案四审稿修改为，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措” .

　　此外，在部分“开闸”地方发债的同时，严格防范债务风险扩张成为重点，地方政府举债得来的钱具体花到哪里，也有明确规范。

　　四审稿指出“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

　　提出“公益性资本支出”是为了对地方债从严从紧管理，资本支出是与经常性支出相对、能够形成资产的那些支出。比如，修路、修桥等基础设施建设等。

　　过去，地方债券是地方债务的表现形式之一。除此之外，还有政府通过其他平台融资，比如通过公司运作方式、向银行借款等。由于中央对地方自主发债管控很严，而地方政府在改善民生和经济发展中需要的资金，就必须通过其他平台融资方式来实现，这些所谓的“后门”就成了腐败和寻租的温床。

　　刘剑文对本报记者说，新的预算法通过后，意味着地方债券自发自还全面放开，以此实现“开前门，堵后门”。

　　“如果湖北要发地方债，我估计每年会在150亿元，能给武汉100亿元左右，武汉目前在建的桥、铁路等才有可能较快完成。”叶青告诉本报记者。

　　杨志勇认为，地方债自发自还“松绑”对解决地方政府的债务有一定作用，但目前的种种规定是针对债务的增量，现在的问题是存量很大。

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