预算法四审 人大监督权进一步凸显

　　8月25日，备受关注的预算法修正案草案四审稿提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。接受中国经济时报采访的专家认为，草案四审稿在人大监督审查、地方债、转移支付、预算公开等方面，较之现行预算法都有进步之处。

　　“总体来说，四审稿已经较为成熟，如果没有特殊情况，应该会在本月底表决通过。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文接受中国经济时报记者采访时说。

　　“四审稿最大的亮点，是对立法宗旨的完善。”刘剑文说，在现行预算法强调“健全国家对预算的管理”的基础上，增加了“规范政府收支行为，强化预算约束”的内容，进一步强调了预算的功能。

　　在首都经济贸易大学财政税务学院教授李红霞看来，四审稿最有价值的变动在于突出了人大监督审查的作用。“人大要介入到重大支出、重点项目，包括政府采购等各个环节，力度空前增强，权利回归落地。人大就应该替13亿百姓去把握好钱袋子里的钱怎么花。”

　　比如，为确保预算的科学民主，新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天，提前到会前45天。

　　一段时间以来，地方债务问题一直是关注焦点。刘剑文说，“相较之前不准列赤字的规定，此次草案四审稿修改为可以有条件地列赤字，在三审稿限定举债主体、方式和规模的基础上，四审稿明确规定，举债的用途应当是‘预算中必需的建设投资的部分资金’，‘只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出’。”

　　预算法四审稿也将如何防范地方债务风险纳入考虑之中，规定“国务院建立地方政府的债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

　　“地方债务只能疏不能堵，但要建立防火墙，对于举债得来的钱花到哪里，要有严格的监督，对于地方债规模也要予以限制，和官员的责任挂钩，否则容易造成债务危机。”李红霞告诉中国经济时报记者。

　　此外，关于财政转移支付的规定也较之以前更加细化，比如鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付；要求建立健全专项转移支付的定期评估和退出机制，凡市场竞争机制能有效调节事项，不得设立专项转移支付。

　　“一般性转移支付的均等化效果是最优的，而如果专项转移支付较多的话，会助长权力寻租、‘跑部钱进’等现象，加重地方配套负担，而一般性转移支付的均等化效果是最优的，一个鼓励一个约束，是转移支付制度改革的重要信号。”李红霞分析。

　　而关于之前争论比较激烈的国库问题，四审稿中保留了现行预算法中的规定，中央国库业务由人民银行经理。

　　此外，四审稿还将“预算公开”入法，规定公开的时效和内容；对全口径预算的范围进行界定；新增人大审查预算草案前，应“听取全民和社会各界的意见”规定；将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法。

　　“在法律责任方面，四审稿的进步之处也颇为明显，比如没有按照预算法的规定，对有关预算事项进行公开或说明的，违反规定设置政府基金项目或其他责任作为项目的，还有违反本法规定开设财政专户的，都要追究相关责任。”刘剑文说。

　　因预算法关乎民生福祉、牵一发而动全身，故有“经济宪法”之称。1994年，我国现行预算法在第八届全国人大二次会议上通过，至今已有20年。而距离2004年启动预算法修订开始，也已过去了十年，其间四次审议，每一次都引发社会热议。

　　在刘剑文看来，此次草案四审稿从宗旨到预算的审批、执行、调整和法律责任方面都作出了相应调整，体现了十八届三中全会和深化财税体制改革总体方案的精神，已经颇为成熟。

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