预算法20年来首次大修 政府全部收入或都缴国库

　　预算法修正案草案四审稿昨天提交十二届全国人大常委会第十次会议审议，在三审稿基础上对预算公开、转移支付、地方债等规定进一步补充完善，明确专项转移支付评估和退出机制，恢复央行经理国库制度，并严格限定地方政府举债只能用于公益性资本支出。历经三届人大，十年修法，预算法修正案草案很可能将于本周末提交全国人大常委会表决。这意味着，在实施20周年之际，预算法或将迎来“新生”。

　　政府全部收支都将纳入监管

　　被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中，近期有媒体曝光一省会城市的科级单位就私开了11个账户，将近10亿元收入公款私存。据了解，“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，让体外循环的财政资金有了可乘之机。

　　“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”……相对于现行预算法，四审稿中的这些表述让人眼前一亮。

　　北京大学法学院教授刘剑文说，四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善，在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。

　　地方债只能用于公益性支出

　　地方债始终是预算法修改的焦点问题，先后四次审议，相关规定均有变化，从一审、二审到三审，经历开闸、关闸、再开闸的过程。

　　与三审稿一样，四审稿规定地方债发债主体是“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，举债方式就一种“发地方政府债券”，但在举债用途上，四审稿修改为“预算中必需的建设投资的部分资金”，并严格限定“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。

　　其实在年初的预算报告中，财政部已对地方政府的一般政府债券和市政债做界定，前者针对没有收益的公益性事业发展举借，主要以公共财政收入和举借新债偿还。财政部财科所副所长白景明在接受新华社采访时指出，资本支出是能够形成资产的支出，比如可用在保障房建设、水利设施、博物馆建设等方面，但不能用来买公车、盖办公楼、发工资。

　　此前审议中，不少委员担心地方债闸门一旦拉开，能否抵御债务风险。四审稿进一步巩固“防火墙”，新增规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。此前，部分官员靠大量借债拉动g d p搞业绩，职务调动后“拍拍屁股走人”，此次预算法修改增加问责机制，地方政府违反预算法规定举债的，直接负责人员或将被撤职和开除。

　　决算按“工资”等公开到最细级

　　在预算公开方面，《预算法》修正案草案着墨颇多：将“预算公开”写入法规的同时，还就公开的时效、内容作出规定，并要求预算编制进一步细化。

　　据了解，草案中明确，向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。此外，按照草案最新要求，预算编制时，政府支出应按经济分类，其中基本支出编到“款”，项目支出编到“项”；而决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到“款”，也就是最详细的一级。

　　“按经济分类公开预算，公众就能直观看到政府支出中，多少钱用于发工资、多少钱用于购公车，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说，但他也同时指出，政府编预算时，基本支出细化到“款”，而项目支出却不这样细化，可能导致项目支出的钱怎样花成为“糊涂账”。

　　南都记者了解到，此前曾有多位全国人大代表、政协委员就调整“预算年度”提出建议：将目前的“历年制(从1月到12月末)”改为“跨年制(4月至次年3月)”，但该建议暂未被纳入预算法修正案草案。

　　针对目前按自然年度确定预算年度，而全国人大每年3月才审议批准当年预算，实际预算的执行时间仅八个月的现状，《预算法》三审时，便有人大代表指出，这直接导致人代会没开、预算还没批准，预算年度便已开始，部分财政使用不受预算规范；另一方面，财政预算中专项拨款往往临近年底，有的会突击花钱、有的甚至当年无法支出。

　　全国人大代表、华南农业大学副校长吴鸿也在今年两会上提交了该项建议。

　　财政专户依然保留口子

　　预算法三审稿规定，对法律有明确规定或经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　上次审议时，部分人大常委会组成人员指出，财政专户是政府在人民银行经理的国库业务外，在商业银行开立的账户，助长“小金库”泛滥，助长财政管理上的权力寻租，甚至为腐败提供可能，建议预算法明确取消财政专户，建立国库单一账户制度。

　　对此，四审稿维持三审稿继续保留财政专户并予以严格控制的相关规定。复旦大学经济学院教授韦森昨天对南都记者表示，当前全国财政专户超过20多万个，存款达1.4万亿元，超过央行国库资金的四成，一时难以取消，因为“碗里的肉”要夹回来太难。韦森此前与另外7位财税专家就预算法修改提交建议时，提出国务院应当严格控制新设财政专户，逐渐取消现有财政专户。

　　部门预算非由财政部门统一公开

　　预算法修正案草案中，规定由政府部门各自公开部门预算，而不是财政部门统一公开各部门预算。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，由财政部门统一公开各部门的预算，优势更为明显。而按照惯例，目前各国也是由财政部门负责统一公开。

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