预算法修正案草案获通过 地方举债须报请全国人大

　　人民日报记者彭波消息，十二届全国人大常委会第十次会议刚刚表决通过了修改预算法的决定。修改后的预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。

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　　预算法转型“强约束”

　　8月25日至31日，十二届全国人大常委会第十次会议举行，对包括预算法修正案草案在内的多部法律进行审议。

　　这是预算法修正案草案的第四次审议。

　　历经10年，跨越三届人大任期，经过三次审议，预算法修正工作终于接近终点。

　　多位财经法律专家认为，与现行预算法相比有很大进步，从立法理念上实现了由管理法向控权法的转型。对于构建法治政府、建立现代财政制度将发挥重要作用。

　　理念转变

　　现行的《预算法》自1995年1月1日起施行。作为一个国家预算管理的基本法律，该法被学术界称为“亚宪法”。

　　由于对国家政治、经济生活有着极为重要的影响，这部法律引来各方利益激烈博弈。

　　《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。

　　自2004年起预算法修订工作开始，至今已10年，跨越三届人大任期，经过三次审议，堪称一场“马拉松式的修法”。

　　财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，预算法修订工作如此曲折，重要原因之一就是预算法修订涉及权力重新划分。

　　这其中，不仅涉及人大与政府之间、中央政府与地方政府之间的权力划分，还涉及政府内部各部门之间的权力重新分配。

　　“预算法修改是财税体制改革的突破口，是建立现代财政制度的关键。”施正文说。

　　6月30日，中国中共中央政治局召开会议审议深化财税体制改革总体方案，明确提出新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，与现行法相比有很大进步，预算法四审草案通过表决的可能性很大。

　　“最大的亮点是立法宗旨的变化。”刘剑文说。

　　现行的预算法第一条规定，为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，现特制定本法。

　　这种立法理念带有浓厚的计划经济时代的色彩。随着时代的发展，已明显滞后。

　　施正文认为，预算法的立法目标应该是建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算。

　　2004年起预算法修订工作开始后，预算法修正草案的一审稿和二审稿中，立法宗旨一字没动，仍保留了原来的规定。直到三审后才有所改变。

　　预算法四审稿对立法目的表述是，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。”

　　这与十八届三中全会的决定以及中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出的要求一致。

　　施正文认为，立法宗旨的变化预示着预算法功能的变化，预算既是政府管理的手段，更是人大、社会控制政府预算行为的手段，从理念上实现了从管理法向控权法的转型。

　　加强监督

　　随着立法宗旨的变化， 规范政府收支行为，是四审稿中的重要内容。

　　“小金库”问题长期存在，虽经过多轮清理仍然存在于一些党政机关之中。在预算法修正草案审议中，与会人员认为，政府收支是否全部纳入预算管理，是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。

　　为此，四审稿中强调全口径预算，所谓“全口径”，就是预算管理的范围不仅包括预算内资金，还包括诸多预算外资金，也就是说把中央政府和地方政府所有收支基本纳入到预算中来。

　　这既包括了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经济预算、社会保障预算四本预算都做出了规定。

　　刘剑文教授认为，全口径预算从制度层面杜绝了“小金库”的来源。

　　强化人大对预算的审查监督是预算法修改的重点内容。

　　全国人大常委会分组审议预算法修正案草案时，车光铁委员建议，要保障和提高预算审查质量，应在草案中考虑给人大代表更多讨论审议预算的时间。

　　四审稿中对此问题做出了回应，将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天，提前到会前45天；为确保预算的科学民主，新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。

　　在法律界，现行《预算法》存在的漏洞被认为是造成各级政府预算编制粗糙的一个重要因素，现在各级政府的预算编制往往只有一个框架性的总数，公众看不懂，更无法监督。例如，在一些政府部门的资金中，只列出“基础建设经费”“科技经费”等大而笼统的科目，涉及到具体的使用情况，公众很难知晓。国务院自2009年开始推动三公经费、预算公开。但是“三公消费”很多都是糊涂账，笼统的数据很容易引起公众不满。

　　为此，四审稿中对预算公开进行了细化。政府支出应按经济分类，其中基本支出编到“款”，项目支出编到“项”；而决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到最详细的“款”。这样的细化可以从技术上避免糊涂账的产生，清晰展示财政流向，为公众监督提供基本依据。

　　刘剑文教授认为，随着预算法的修改，三公经费的公开范围、幅度将越来越大，三公消费将会被规范。

　　中央和地方

　　中央政府与地方政府之间的权力划分，也是预算法修改中的重要问题。

　　财政转移支付是指国家的各级政府之间，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。

　　我国现行财政转移支付主要以纵向转移支付为主。

　　财政转移支付与百姓的切身利益关系密切。教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。

　　全国政协委员丁时勇认为，现行财政转移支付存在分配项目过多、结构不合理、分配安排不规范等问题，容易产生“跑部钱进”“暗箱操作”等管理黑洞。

　　刘剑文教授介绍，目前中央对地方税收返还和转移支付近4万亿元，但一直缺少法律规范，只有一部临时性规定。由于缺乏明确的事权、财权划分，近年来一系列套取、挪用资金违规现象迭出。

　　为此，四审稿中规定，鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。如要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节事项，“不得设立专项转移支付”。

　　除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。

　　如何防控地方政府性债务风险是历次预算法修改的热点。

　　现行预算法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　施正文教授认为，现在预算法没有不准发地方债，但是权力不属于地方，而是由国务院决定。

　　比如发债的额度，由国务院制定，这一规定将使地方政府完全听命于中央。

　　四审稿修改为，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”

　　同时规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

　　四审稿在有限放开地方发债的同时，更强化监管和风险防控。全国人大常委会分组审议预算法修正案草案时，一些与会人员评价，为地方债设置防风险值得肯定，但仍有进一步严格规范管理的空间。

　　辜胜阻委员建议应立法规定债务上限，举债政府应编制公开的资产负债表向人大报告，从而进一步使负债规范化和阳光化。（中国经营报）

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