负面清单破题： 自贸区改革首张名片

　　“自贸区用3张桌面向总理展示负面清单管理的探索：绿色桌面堆满改革前限制措施的186份文件，蓝色桌面摆着被调整的151份文件，橙色桌面上是目前留存的35份文件。总理指着空出大半的橙色桌面说，要继续压缩负面清单，给市场‘让’出更大空间！”

　　9月18日，国务院总理李克强视察上海自贸区。回忆起当天在现场的情景，德同资本董事长邵俊对记者说，“总理手里拿着我们在自贸区新成立的医药产业并购基金营业执照，用令人振奋的语气告诉大家，今后政府要继续给企业开绿灯，争取把注册登记时间缩短到一天。”

　　数据显示，截至8月底，上海自贸区内新设企业数量超过1.2万家，其中外资企业约1400家。

　　更深入的影响在于，负面清单这一外商投资领域的国际通行规则经过自贸区的孕育，已逐渐在中国大地生根发芽，内涵也外化到政府行政管理其他领域。负面清单管理模式已成为当下界定政府与社会，政府与企业关系边界的新标准。

　　改革肩负国家使命

　　负面清单，即“法无禁止即可为”，这实际上是列出了投资领域的“黑名单”，即没有被列入清单的外商投资领域将按照内外资一致的原则，由核准制改为备案制。自贸区总体方案中中要求，自贸区探索建立负面清单管理模式。

　　“负面清单要上海出，而不是国家出，因为国家出的话，国家就没有退路了。”自贸区管委会副主任朱民接受上证报记者专访时如是表示。

　　简单的话语背后，却是沉甸甸的国家使命。

　　当今国际社会，以《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(ttip) 与《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(tpp)为主力的国际投资规则正在形成，拟通过新一代高规格的全球贸易和服务业规则，构建后wto时期的国际投资新秩序。目前，美国正在加紧ttip与tpp的谈判。

　　其中，准入前国民待遇的负面清单模式成为新宠，世界上有近80个国家采用了此种模式。

　　中美双方第五次战略与经济对话中，中国同意与美国进行以准入前国民待遇与负面清单为基础的投资协定的实质性谈判。

　　“虽然中美双方会谈纪要里已经明确，上海自贸区所做的任何试点与中美谈判无关，不挂钩。但美国非常关心，他们认为这是有一定的影响的。”朱民指出。这意味着，肩负着中国二次“入世”使命的上海自贸区，其试水的负面清单模式将是中国融入国际投资规则的试验田，可为中美双边投资协定的谈判提供可借鉴的经验。

　　负面清单内涵扩容

　　经过一年的实践与发展，负面清单内涵在发展，外延在扩大。

　　“法无授权不可为，法无禁止皆可为，法定职责必须为。”这是上海自贸区在李克强总理视察期间展示的行动纲领，三句话分别代表着三张清单，即政府权力负面清单、外资准入负面清单以及政府责任清单。

　　在上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣教授看来，负面清单管理已包括两层意思，分别是外资准入负面清单和政府权力负面清单，两个负面清单的对象、内容和作用都有区别。“政府权力负面清单说到底就是政府减政放权，激发企业活力，它对于全面深化改革的作用更大。”

　　毋庸置疑的是，“负面清单”已不只是一种先进的外资准入管理制度，它所倡导的“放权”思维，正在重新塑造政府与社会、政府与企业之间的关系边界。

　　中国行政法学研究会副会长杨海坤表示，负面清单更代表着一种“法不禁止即自由”的全新思维模式，这是进一步转变政府职能和激发市场活力的催化剂，同时对推进我国治理体系和治理能力的现代化具有指导意义。

　　而“法无授权不可为，法无禁止皆可为，法定职责必须为”正是这种放权思维的最佳阐述。“这是一个非常强的信号，表明了中央的态度：改革就是要划分政府和企业的边界。”上海发展研究基金会副会长乔伊德对记者表示，“一旦用法律形式把这种管理模式明确下来，将有利于中国构建更加成熟的国际化、法治化、市场化的环境。”

　　清单该往哪里“瘦”

　　纵观两版负面清单，如果说2013版清单最大意义在于释放了一种开放的姿态，2014版负面清单则在清单长度、开放性和与国际接轨方面，都比2013版有进一步提高。比如说清单长度，特别管理措施由原先的190条调整为139条，调整率达26.8%。

　　不过，2014版负面清单仍然沿袭了2013版的模式。与国际上其他国家和地区的负面清单相比，自贸区的负面清单仍然太长。在行业人士看来，负面清单从内容到模式都有进一步提升的空间。

　　那么“让”的空间在哪里？

　　复旦大学上海自贸区法研究中心主任、上海wto事务咨询中心业务总监龚柏华对上证报记者表示，接下来应该根据自贸区实际情况，以“大胆试、大胆闯、自主改”的精神，主动和国家战略接轨。

　　龚柏华表示，内容上，希望明年的负面清单有更大幅度的开放，包括服务业，特别是制造业领域。“经过认证，目前中国大部分对于外资在制造业领域的限制举措都是可以取消的。过去很多禁止措施都存在对垄断利益、产业利益的考虑，但全球化后整个制造业情况已发生变化。”

　　另一方面，负面清单模式也需要改变。目前很多国家的负面清单都涵盖了相当宽泛的内容，不仅包括一国认为不能开放或暂时不能开放的部门，还包括目前暂不存在的部门和领域。龚柏华认为，自贸区负面清单也需在模式上与国际标准进一步接轨。

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