学者谈新一轮国企改革：出资人功能缺失是难题

　　国企改革：“出资人”功能缺失是难题

　　朱锡庆 长沙理工大学经济与管理学院教授

　　现在要谈新一轮国企改革，首先要知来龙去脉。不妨先回顾一下上世纪80年代以来国有企业经历的两个阶段的改革，改掉了哪些，有哪些成功的经验，遗留下的又有什么问题，又出现了那些新的问题，在这个基础上再讨论新一轮的改革，思路就自然会清晰。

　　国企改革的主要提法是搞“混合所有制”，主要是地方政府在搞，集中在这些“新国企”上，原来政府是单一控股人，现在想引入其他出资人进来。这种改革完全没有必要，不如直接关掉。混合所有制原意是想解决上面所说的“出资人”难题，但只要还是国家控股，引入一个小股东，是起不到“资本家”的作用的。这些小股东不能“当家做主”，又怎么愿意跟着玩？除非有“利益输送”。

　　第一阶段：

　　扩大企业自主权和承包制

　　解放后从苏联引入一套计划经济体制，产生了国有企业，它们构成了第一阶段国企改革的对象。当时国企的性质是什么？并不是现代意义上的市场体系中的企业，而是一个纯粹的按指令生产的生产单位，更准确地说是个“工厂”。既没有定价的自由，无论是要素价格还是产品价格，都不是这些国企决定的，也没有定量的自由，生产多少，规模多大，都由上级计划部门下达指令。

　　这些国企是与计划体制匹配的。1978年之后的改革是从农村开始的，搞承包制使粮食大丰收，产量大增。后来几个“一号文件”，把承包制确认下来。当时就想农村的承包制能否推广到城市工业中来。现在看，这种思路有问题，但在当时有意义。引入承包制，使得整个计划体制被打开了大缺口，这是一个标志性事件。回头看苏联，没有经历过这样一个过程，而是一夜之间把旧体系给废掉，想瞬间建立一套新体系，但新体系怎么玩，不清楚。

　　中国是旧体系到新体系有一个过程，实际上是民众知识慢慢累积的过程。当时还不敢提“市场经济”，而是表述为“有计划的市场经济”，不伦不类。但改革一旦启动，就发现城市中的这种“工厂”已经与新的体系，与市场经济不匹配了。当时人们还没有认识到，只是从现象出发，认为国企存在问题，比如“偷懒”，没有积极性，缺乏自主权等。

　　企业本质上是一连串的要素合约。市场经济下的企业比原来的“国有工厂”至少多了两个任务。一是要定价，二是要定量。这就是决策权的问题。所以，当年国企改革的第一步就是扩大企业自主权，把原来集中于顶层的权项下放给企业。

　　权力下放，国有工厂有了定价定量的权力，但权力也必须有一个内在约束。现代意义上的企业都要有一个“出资人”，这个出资人的“出资”实际上就是对企业行使权力的一种约束，使其不至于滥用。当年的国有工厂虽名为“国有”，但却没有具体的“出资人”，行权人不受赌注的约束，权力一旦下放就必然出现权力的滥用，表现出来的就是经营层在买卖时“吃回扣”，当时国企厂长们最喜欢干的一件事，就是新上“生产线”。这里头个人好处多多，但很多国企就此报废。

　　权力下放后，为了解决经营层激励和约束问题，引入承包制。当时经营者虽然有了部分决策权，但上级主管部门，主要是各级经贸委，还是下指令，主要是产值和利润指标。承包制就是根据这些指标的完成情况进行奖罚。

　　承包制当时的确有一定效果，这些指标任务经层层分解后，激励效果还是很明显的。但两个问题接着就来了。一个国有工厂今年完成了200万元的利润指标，明年的利润指标该怎么定？加一点吧，要完成300万元。若今年没有完成200万元的指标，就减一点吧，150万元。这就造成了一个悖论：鞭打快牛。这说明政府主管部门下达产值和利润指标的荒诞，它找不到依据。另一个问题是，政府与企业经营层签订的这个承包“合约”，履约的费用很高。厂长们若完成了产值和利润指标，合约就可以履行。若亏损要惩罚，怎么履约？厂长说“要钱没有，要命有一条”。这个合约的奖惩是不对称的。当时政府是不想放弃公有制，认为搞承包就可以了，说法是搞“公有制为主体的市场经济”。但实践发现，“承包制”不能“履约”。

　　此外，这些厂长们对市场这套新体系的玩法是很无知的，他们拥有的“决策权”与“知识”是不匹配的。具体出资人兴办的企业，若经营者“无知”，市场就会以破产的方式淘汰，最终能赚钱的“企业家”在竞争中胜出。但当时厂长们还是行政部门任命，行政部门也是无知的，不能辨别他们有无经营的“知识”。因为厂长们的“无知”，致使当时大多数国企是亏损的。也就是说，当时找不到一条“决策权”与“知识”相匹配的途径(现在的国企仍旧存在这个问题).

　　通常情况下，企业“亏损”是有界限的，资不抵债就要破产。但当时的“国企”没有这个约束，没法“破产”。亏损常年累积下来，大部分国企已资不抵债了，继续玩，继续亏，但工人工资必须要发。

　　承包制搞了几年以后发现，政府财政背了个很大的包袱。上世纪90年代初期，很多地方政府每年要把三分之一以上的财政收入拿出来，补国企亏损的窟窿。采用的另一个办法就是强迫银行贷款给这些国企，也不做风险评估，目的是先撑下去。这些贷款是“肉包子打狗”，最后把银行也拖得要破产了。开始国企还能还银行一点利息，都后来利息也还不了。当时一些地方上演了荒诞的一幕：把银行债转为企业股，强迫银行作为国企出资人。这时还出现了“三角债”问题，因为国企都没有钱了，原材料和产品就互相“赊借”，互打“白条”。

　　这就是第一阶段的改革过程，从80年代初开始，历时十多年。但毕竟开启了改革进程。经过改革，国企有了一点企业的“要素”了，但不是完全意义上的现代企业，不破产，资不抵债还要继续玩。

　　财政、银行被拖垮后，游戏玩不下去了。当时的国企就进入到大面积的“停产”阶段，不搞生产经营了，因为继续经营只会亏得更多。但工人工资总还是要发，要靠财政补。全国的国企就是这种状况。也就是说，当时使用的两招，扩大企业经营自主权，实行生产承包责任制，是一个不成功的实验。

　　第二阶段：“抓大放小”

　　如果说上世纪80年代初期第一阶段的国企改革还有点主动性，那么90年代第二个阶段国企改革则是被逼无奈。国务院当时提出的方案就是“抓大放小”。“抓大”是对一批国企进行现代企业制度改造。“放小”，是部分卖掉或关掉。当时定下了这个方案，但各地具体怎么处理，要各地去“试”。

　　先谈“放小”。当时官方用词叫“关停并转”。无论关掉或卖掉，职工怎么安置？当时的国企，政府和职工有一个“隐性合约”：终身雇佣。关掉的话，政府要筹一笔钱，对职工进行补偿。快退休的职工容易补偿一些，那些年轻的职工怎么办？卖掉也有一个问题：卖给谁？当时不是一家两家要卖，是一大批国企。像长沙仅工业口就有几百家企业。原国企的管理层有钱也不敢拿来买，否则会被追问钱来自何处。当时也有一些个体赚了一点钱，但一个城市要找一群有钱人来买，很难的。关或卖，都碰到一个“钱”的问题。

　　当时我在长沙市做顾问，协助分管市长做国企改革的方案。分管市长交给我的第一个任务：算一下政府当时可以筹到多少钱，用多少钱可以把职工安置好。财政是没有钱的，要自己想办法。当时国企是个“有毒资产”，筹不到钱安置不好职工，是处理不掉的。一些企业廉价卖甚至免费送都没人要，仅职工安置一项，买者就解决不了。个体买了这些企业，是继续雇佣还是解聘，当时工人要“当家做主”，这些人把厂买去但管不住工人。所以国企职工这个“终身雇佣”合约，若不由政府出面处理掉，是没人敢买的。

　　对于这些资不抵债的国企，当时很多地方政府是采取“拖”来摆脱的。职工靠政府财政发的那一点很少的基本工资，实在活不下了，就外出打工去了。好就好在当时沿海外资涌入，急需劳工。

　　长沙的改制没有等，大概用了五年的时间就处理好了。要解决“放小”，第一个问题是“筹资”。当时改制的国企，位置较好，90%都在城市二环内，所占的土地面积也大。恰好当时也推出了“商品房”制度，土地开始值钱了。若改变土地用途，把这些工厂移到外边，甚至直接关掉并把土地卖掉，是可以筹到一笔钱的。

　　当时算了一下，卖地的钱可以覆盖这些国企的债务和职工安置的费用，政府跟着就出台了配套的政策来卖地。但有些国企经过年复一年的亏损，已经把资产亏光了，剩下的那些厂房土地也抵押出去了，怎么办？所以当时不能以单个企业做改制的方案，而是要把长沙所有的企业统起来，一起改。具体的企业改制是一个个来，但整个费用统筹，否则收支不能平衡。

　　如何安置职工呢？一是按工龄买断，就此解除了终身雇佣合约。年轻职工愿意，因为他们看到了“机会成本”。解除合约后，他们外出打工能挣到更多的钱，且买断还能拿到一部分钱。但对一些四五十岁的职工怎么办？他们外出打工不大可能。当时要做一次性买断，价格谈不拢，且他们也漫天要价。

　　面对这种情况，长沙是靠“协议保障”的办法解决的。要保障这些年纪大的职工此后基本的生活，当时是靠卖地的收入，一次性缴纳这些人到60岁退休之前的社保，届时他们就有退休金可领了。但到退休之前还有十几年怎么办？当时从这些卖地收入中拿出一部分作为基金，按照约定，发不高的基本工资，但逐年加一点。长沙用这种“协议保障”的合约创新，解决了“四零五零”人员的安置问题。

　　另外一个问题是债务。这些国企多年累积的债务已经不是一个小数目了，大部分连银行利息都支付不起。若仅仅安置好职工就关掉，银行是不同意的。若赖账银行就会破产。当时长沙是采用“债务包”的方式来处理的。为解决这个问题，中央也成立了“四大资产管理公司”。长沙就把数个企业合在一起，组成一个个的“债务包”，打折卖给这些资产公司。职工安置了，债务处理了，关掉或卖掉就有可能了。

　　但还有一个问题。当年的国企，实际上是个等级制度，干部除了工资外，还有各种各样莫名其妙的隐性福利，比如休假、用车、看文件等。若以工龄买断的方式，这些人是不干的。对这些干部要做一点另外的补偿，否则他们会在背后捣乱，让你连职代会都开不成。若明补，职工也一定会不满意，也要闹事，怎么办？后来就想了一个办法，就是从卖地收入中拿出一部分作为“改革奖励”，这些干部若使本厂的改革顺利推进，就按贡献发一笔奖金，“师出有名”，这样就名正言顺地解决了这个难题。

　　有一些国企产品还不错，还是有销路的，这种企业要卖掉。在这个过程中，不是简单拍卖一下就卖掉的，原来的经营班子会设置阻力。这些经营层会认为企业现在还能活，他们是有巨大贡献的。现在外面来一个老板买了，他们或被解聘或成打工仔，有巨大的心理落差。设置阻力其实是引起注意，希望政府出面同买者谈他们的待遇问题，因为他们不能自己出面谈。后来长沙在拍卖时，要求购买者不仅出钱，还要出一个对原经营班子的处置方案，声明政府要做整体比较。这些经营者对市场有一定了解，或掌握一定的技术，购买者在企业的过渡阶段，对这些人也是能用尽量用。通过这种方式，把这个问题解决了。

　　所以，长沙的国企改制虽然有一些波折，但总体是很顺利的，没发生恶性事件。顺利的原因就是在处理债务和职工及经营班子的安置上，有一系列的合约创新，大大降低了交易费用。后来国资委把长沙的经验做了推广，各地国企的改革或多或少受了一点影响。但“协议保障”的合约创新，全国做类似处理的很少。

　　顺便说一句，当时全国各地普遍采用“买断工龄”的办法。“买断工龄”的说法不准确，其实是要终止原来的“终身雇佣”合约而采用的一种补偿方式。职工安置时沿海地区三资企业、私营企业的用工量已经很大了，这些国企的职工恰好是熟练工，否则这个问题不好解决。

　　现在这个隐性的“终身雇佣”合约终止后，就释放了一大批的熟练劳工，重新进入劳动力市场，进入三资企业和私营企业。二是债务问题处理后，无论是关掉还是卖掉，原来处于闲置状态的国企资源，包括土地、机器设备等，现在也重新被利用起来。国企改革“放小”之后，经济比之前发展更快，明显加速，是与这些资源的释放，被重新利用相关的。像长沙的工业产值，改革后增加了十几倍。“放小”这部分改革，非常成功。

　　有一个问题需要提出来讨论一下，当时卖掉时，有没有“贱卖”，不好判断，因为当时并没有一个规范的定价市场作参照。毕竟国企的卖掉不是常规发生的，也不是拍卖行能拍卖掉的。

　　当时也有一部分声音，就是像“分田到户”一样，要把国企分掉。现在再回头看，幸亏没有分掉，否则将是灾难。问题在“怎么分”？田地分给个人，不影响产出。但工厂的机器或生产线分给个人，立马就报废了。分股权不影响产出，但若是“分股”，谁来“分股”？当时都是全民所有制企业，是国企的职工来分，还是全国人民来分？参与分配的界限在何处？是把当时所有的国企都分掉，每一个企业股的股价是不同的，怎么定价？怎么加总？而从企业治理来看，股权太分散，决策是很低效的，不能人人都持股的。事后也可以看出，当时改为职工人人都持股的国企，改革后多数都死掉了。可以卖掉，可以关掉，但绝对不能分掉。这是中国第二阶段国企改革留下的宝贵经验。

　　现在新一轮的国企改革，又有人在提议“分掉”，是馊主意。问题在于找不到把国企“分掉”的操作方案，粗略讲可以，但实际没法“分”，强硬地“分”。会产生巨额的交易费用。俄罗斯当时采用了世行的建议，那是乱“分”，结果是变成了“寡头经济”，整个国家失序，经济一落千丈。现在普京打击寡头，又只能以“偷逃税”为由把他们抓起来，财产充公。实际上是对原来“分掉”那套国企改革方案的否定。但又不好明说，总不能扇自己嘴巴。

　　再看“抓大”这块。中央政府所属的央企怎么处理？当时对其中100多家央企的想法是不想卖掉，也不想关掉，而是要“盘活”。不能用承包制了，但怎么“盘活”？主要是两招，一是做了很多“合并”，后来央企在很短的时间内规模扩大数倍，很多进入世界五百强，成为巨无霸，与这个动作有关。二是模仿西方的股份公司，引入了现代企业制度，替代了当时的承包制。架构上看，就是设置了董事会、监事会、经理班子等机构。雇佣合约也发生了变化，采用“老人老办法，新人新办法”，新人不再是终身雇佣合约。当时也成立了国资委，专门管这些大型央企。很怪异的是，又加入了中组部，来考核任命这些央企的管理层。与原来不同的是，新的委派任命合约化了，明确了价格和任期。然后又通过资本市场，这100多家央企绝大多数都上市了。

　　但这种“移植”是不完全的，由于条件局限，也不可能完全移植西方的股份公司制度。比如说这种股份公司的出资人是私人，董事会由出资人构成。但现在央企的董事会成员是“代理人”，而不是“出资人”。这是一个最大的差别。其次，股份公司的“总经理”是在企业内部由董事会产生的，而现在央企的经理班子虽然名义上也经过了董事会同意，但实际上是组织部指派的。

　　如何评价“抓大”？客观地说，不是完全失败。但相比于“放小”对中国经济增长所产生的推动作用，是明显不如。所取得的一个显著效果，就是扭转了当时央企在承包制下年复一年一亏再亏的恶性局面。二是央企内部的管理水平提高了，无论是雇佣合约，还是债权、股权合约，都规范了。成本控制不像原来处于失控的状态，经营的秩序建立起来了。现在很多竞争性行业的央企，还能赚一些利润，尽管不多。

　　也带来了几个问题。“抓大”后形成的这些巨无霸央企，对当时迅猛发展的民营经济构成了某种抑制。比如出现融资困难时，民营经济是没有办法与这些央企竞争的。在一些阶段，的确出现了“国进民退”的现象。二是这100多家央企尽管有一小部分在竞争性行业，但大部分处在垄断行业。一些央企利润很高，但高额的利润主要是行政垄断造成的。这些行政垄断本就存在，问题是“抓大”合并后，客观上强化了原有的行政垄断。现在对中国经济发展一些很致命的行业，多少都存在这类垄断，说是鼓励民营进入，但没有办法进入。金融、电力、民航、能源、铁路、教育、医疗、媒体等领域，都有这类问题。而这些领域和行业，恰恰对中国经济的后续发展极其重要。

　　这些问题很明显，媒体上也多次讨论过。但有一个重要问题却被忽视了。央企局部引入现代企业制度后，仍然存在一个“出资人”功能缺失的问题。名义上的出资人是“国家”，但“国家”是个集体，不是具体的人，实际上不能行使“资本家”的功能。

　　“资本家”有两个功能，一是选人，二是定价。

　　“出资人”的缺失带来的另一个恶果就是对企业员工，对人力资本的“定价”是始终不到位或扭曲的。现在央企的员工收入是高还是低，恐怕很难说。可能很多人的价格被定高了，一些人又被定低了。大型央企的总经理，年薪拿一千万元，算不算多？定价的标准是什么？这本来是应由资本家来确定的，但现在是缺失的。现在统一规定大型央企的董事长、总经理年薪多少，合理吗？要根据才能和贡献大小来定价。现在是不分青红皂白，统一一个价。最近又提出要削减这些人的年薪，是因为这个问题又在隐隐发作了。

　　“资本家”缺位所引起的对人力资本定价的扭曲会带来什么恶果？如果央企从事的业务活动是常规的，一年一年重复，定价错误顶多是影响一点员工积极性，结果就是成本高一点，利润少一点，影响不大。但另一个更大的，更隐性的恶果是企业创新的活动不能开展。因为创新的活动，无论是制度还是技术创新，一定是没有先例的，必须要有很好的激励。而对人力资本定价扭曲，创新活动一定是被抑制的。所以大型央企不可能有什么创新。而这些央企又控制了中国一些很关键的领域和行业，对中国产业升级和后继发展危害巨大。国企的“资本家”缺位造成的问题，在各个阶段呈现出不同的后果。但在当前这个阶段，对创新的抑制是致命的。认识到这一点，很重要。

　　新一轮国企改革的策略

　　第二阶段“抓大放小”后，不想又生出了一批“新国企”，这个现象现在还没有引起重视。“放小”卖掉或关掉很多老国企，但各级地方政府的各个部门又办起了很多新的国企，现在所谓“地方债”的问题，都与这些“新国企”有关。原来卖掉或关掉的老国企集中在工业领域，现在这些“新国企”大多数是投资类公司，主要原因是中央政府不允许地方政府向银行融资，这些投资公司是政府融资平台的替代，还是有其他原因，要进一步深入研究。

　　这些“新国企”不伦不类，问题比老国企更多。它们不像改制后的央企，毕竟还是引入了一套治理结构，有流程，有规章制度。这些“新国企”连这些东西也没有。与“老国企”不同，也不搞承包制，它们的使命是什么？也不清楚。如果说仅仅作为地方政府各级部门融资平台的替代，主要功能是融资，那它们现在又同时从事生产经营活动，亏损了怎么办？怎么规范这些经营者的行为？

　　现在很多“地方债”的问题是隐藏在“新国企”的内部。“地方债”要客观看待。原来地方政府的城市开发模式没有问题，但不允许政府融资后，只能成立一个投资公司，替代政府去融资，是迂回前进。但政府融资只需要一个公司就可以了。现在为什么出现这么多？基本上各个部门都有，是做什么的？其中会不会有很多资不抵债的“壳公司”？总之，这些“新国企”融资操作是摆迷魂阵，会是以后的大麻烦。

　　现在又重提国企改革，即意味着改革进入了第三个阶段。改革有两个问题，一是这100多家大型垄断央企怎么改？二是如何处置这些“新国企”。对于第二个问题，我的看法很简单，就是统统关掉。这些企业是卖不掉的，它们多是“毒公司”，债务合约无法了结。哪些部门组建的，就应该由这些部门快速解决掉。这些“新国企”对一个部门或地方政府是有用的，但从整个社会视角看，是没有理由存在的。现在中央要摸查清楚这类“新国企”的数量、债务和业务内容，限期关掉，否则会构成中国经济下一步发展的毒瘤。

　　现在国企改革的主要提法是搞“混合所有制”，主要是地方政府在搞，集中在这些“新国企”上，原来政府是单一控股人，现在想引入其他出资人进来。这种改革完全没有必要，不如直接关掉。混合所有制原意是想解决上面所说的“出资人”难题，但只要还是国家控股，引入一个小股东，是起不到“资本家”的作用的。这些小股东不能“当家做主”，又怎么愿意跟着玩？除非有“利益输送”。

　　对大型央企垄断带来的问题，社会是达成共识的。但现在所采用的办法是“分拆”。这个办法是不对的。像国家电网采用“横切”、“纵切”的办法，发电与电网分开，经营线路的公司与配电的公司分拆等。但拆来拆去，只是规模小一点，这些公司的业务还是互补的，仍旧构不成竞争关系。只要这些行业和领域不允许民营企业进入，行政垄断的局面仍旧存在，国企天生的致命缺陷：“资本家”功能丧失问题还是解决不了。

　　对这些大型央企的改革，“拆”不是重点，要领是要把行政垄断统统打破，让民营资本自由进入。如果在这种局面下央企还能生存下来，说明央企的这套制度安排是可以的，根本不需要担心。若在竞争中死掉，说明它们是有先天缺陷的。竞争中若死掉，采用原来的办法，关掉就是了。除此之外，找不到别的方案对这类巨无霸央企进行改制。卖掉，资产规模这么大，卖给谁？通过证券市场卖掉，股份分散是不行的。这些巨无霸有很多市场交易的障碍，不是那么好卖的。

　　新阶段对大型央企的改革，不是直接动刀子改，而是引入竞争者，打破行政垄断，对民营资本全方位开放，新生成一批企业，市场激发的活力会打破当前的这个困局。

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