存款保险破题 中国金融安全防线联网

昨日17时许，《存款保险条例(征求意见稿)》(简称“征求意见稿”)正式向社会公开征求意见。这一制度将为后续金融机构退出机制、存款利率上限放开在内的改革措施铺平道路，推动金融改革走向纵深。

　　历经21年，我国的存款保险制度终于破题。

　　昨日17时许，《存款保险条例(征求意见稿)》(简称“征求意见稿”)正式向社会公开征求意见。这一制度将为后续金融机构退出机制、存款利率上限放开在内的改革措施铺平道路，推动金融改革走向纵深。而从更高层面来看，这一制度将与央行最后贷款人职能、审慎监管一道，构成我国金融安全网的三大支柱。

　　构建中国金融安全网

　　“表面看，我国存款保险制度是从无到有，但实质上却是从隐性到显性，是从人民银行最后贷款人式的隐性保险走向显性保险。”央行行长周小川曾如此表示。

　　长期以来，我国一直实行“隐性的存款保险制度”，无论是剥离商业银行不良贷款还是向银行注资，金融机构出了风险，最终都由政府来“买单”，中央政府和地方政府承担退出机构的债务清偿。1998年关闭海南发展银行时，对于自然人的存款采取全额兑付的解决方案。

　　存款保险制度的建立，将改变这种局面。根据征求意见稿，存款保险制度将覆盖所有存款类金融机构，包括在我国境内依法设立的具有法人资格的商业银行(含外资法人银行)、农村合作银行、农村信用社等，符合条件的所有存款类金融机构都应参加存款保险。存款保险覆盖存款类金融机构吸收的人民币和外币存款。

　　监管机构权威人士表示：“过去虽有政府隐性担保，但这是缺乏法律保障的，仅是一种隐性契约。银行真正出现风险时，往往是‘一事一议’，不确定因素很多。存款保险制度出台后，最高赔付限额以内的存款是100%受法律保障的。”

　　征求意见稿规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。央行还特别强调，即使个别小存款银行发生了被接管、被撤销或者破产的情况，一般也是先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。

　　上述人士表示：“存款保险由幕后走向台前，个人存款能更快地获得赔付，单位存款由原先的不予收购也转变为受保护。”

　　事实上，存款保险是市场经济条件下，各国普遍实施的、基础性的金融制度，其与中央银行最后贷款人职能、审慎监管一起作为金融安全网的三大支柱。现今，该项制度的落地，将使得中国金融安全网的三大支柱得以完全确立。

　　利率市场化空间打开

　　不仅如此，存款保险制度的推出也为利率市场化进一步夯实了制度基础。

　　世界上第一个存款保险制度诞生于1933年的美国，鉴于其在增加金融体系信心与稳定性等方面功不可没，越来越多的国家在利率市场化前后建立存款保险体系。目前，世界上已有113个国家建立了存款保险制度。

　　目前，我国利率市场化推进步伐正逐步加快。11月21日晚间，央行宣布存款利率上限扩大至基准的1.2倍，这是自2012年6月存款利率上限扩大到基准利率的1.1倍后，我国存款利率市场化改革的又一重要举措。

　　民生证券研究院执行院长管清友认为，存款保险制度在保障储户利益、防范系统性金融风险和创造公平竞争环境有积极作用，其推出将为利率市场化打开空间。

　　不过，存款保险制度的推出不一定意味着存款利率上限完全放开的时代将快速来临。“明年可能先推面向企业和个人的大额存单，再进一步将存款利率上限扩大至基准的1.3倍，减少期限。”民生银行首席研究员温彬认为。

　　央行也明确，下一步将密切监测、跟踪评估各项利率市场化改革措施的实施效果，并综合考虑国内外经济金融发展形势和改革所需基础条件的成熟程度，适时通过推进面向企业和个人发行大额存单等方式。

　　民营银行设立将提速

　　存款保险制度推出的另一个深远影响在于将使得民营银行设立加速。

　　从各国经验来看，建立存款保险制度是发展民营银行、中小银行的重要前提和条件。美国社区银行的健康发展，在很大程度上得益于美国存款保险制度的建立和完善，使小银行具备与大银行平等竞争的制度基础，维持了整个金融体系的多样性，改善和加强了对小企业、社区和农民的金融服务。

　　近期召开的国务院常务会议也明确提出要加快发展民营银行等中小金融机构，支持银行通过社区、小微支行和手机银行等提供多层次金融服务，鼓励互联网金融等更好向小微、“三农”提供规范服务。

　　据相关统计，目前中国的银行数量是美国的58%，但单体规模偏大，中国银行业单个机构平均资产规模383.26亿元，美国为21.58亿美元，且中国银行业的股权集中于国资。

　　这一局面亟需改变。民生银行董事长洪崎近期在一次公开演讲中提到，中国银行业供给过剩和供给不足并存，主要就是因为银行体系结构的单一所致，因此，加快发展民营银行、建立多层次银行体系迫在眉睫。

　　“我国的存款保险制度建立后，民营银行的设立会提速，有利于建立多层次的银行体系，提高中小和微小企业、‘三农’、社区等金融服务的满足率。”温彬认为。目前，我国已有五家由民间资本发起设立的民营银行获得了监管部门的批准。

　　保费水平远低于国际标准

　　根据征求意见稿，存款保险制度推出后，存款人不需要交保费，资金来源主要是金融机构按规定交纳的保费，且覆盖境内所有存款类金融机构。

　　截至10月末，金融机构人民币存款余额112.47万亿元，其中个人储蓄存款接近50万亿元，潜在保单巨大。该制度一旦落地，将导致银行增加一定经营成本，不过目前普遍认为增加的成本有限。

　　某股份行高层在接受上证报记者采访时认为，如果银行经营稳健，可能费率仅有千分之零点零几，“基本没感觉”。

　　目前征求意见稿仍未明确具体费率，仅明确了采取基准费率和风险差别费率相结合的原则。民生银行首席研究员温彬认为，鉴于大型银行和中小银行在经营管理状况和风险状况等方面存在差异，差别费率有利于促进公平竞争，形成正向激励，促使银行审慎经营和健康发展，预计总费率不会太高。

　　而央行在相关说明中也提到，存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小。

　　承保机构由央行设计管理

　　肩负重任的存款保险基金管理机构由国务院决定，但设计管理者很可能是央行。

　　征求意见稿赋予存款保险基金管理机构履行下列重要职责：制定并发布与其履行职责有关的规则；制定和调整存款保险费率标准；管理和运用存款保险基金；采取早期纠正措施和风险处置措施；及时偿付存款人的被保险存款等。

　　来自市场的声音认为，由于央行一直在主导和推动存款保险保障制度建设，加上上述相关职责也显示，这不是一般机构所能为，将其归在央行旗下比较适宜。

　　征求意见稿规定，存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

　　此外，从各国情况看，存款保险制度都拥有不同程度的现场检查权，有利于对风险做到“早发现”和“早处置”，是对监管的有益补充。

　　有学者对记者表示，从国外实践看，存款保险机构与监管部门对投保机构检查的目标、重点和作用都不相同。为减少投保机构负担，存款保险与监管部门注意加强信息共享和协调机制。一般采取轮流检查、结果共享或者联合检查、各有分工的方式，尽可能避免检查重复。

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