秉持改革的市场公平导向

　　国有企业改革是一项系统工程。它在表象上是特定行业、具体组织的经营问题，实质上是政府与市场职能的分工与配合问题。因此，关于国企改革的制度设计应当体现系统性思维，并充分发挥市场机制作用

　　改革开放以来，我国探索并推动着国有企业在组织形式、责任制、国有资产、产业准入、控制力等方面的改革，逐步构建起越来越自由、开放的竞争环境。不过，现实距离政策目标还较远，譬如私人企业进入一些行业的壁垒还很多，专营专卖等特许经营项目还比较普遍，“政企分开”、“政事分开”、“政府与中介机构分开”等有关职能和财产、人员等结构性剥离工作还未完成，产业政策出台仍未充分考虑竞争法规制度的功能等，这些问题客观上构成进一步深化企业改革、促进竞争环境公平的压力和挑战。

　　十八届三中全会提出，“积极发展混合所有制经济”、“准确界定不同国有企业功能”、“鼓励非公有制企业参与国有企业改革”，这些政策的指向，是要打破各种所有制形式的身份界限，消除各种所有制形式之间孤立并存、相互封闭、区别对待等不合理体制机制和政策导向。这与经合组织倡导的“竞争中性”理论不谋而合，这些改革，从某种意义上说，也是在与国际接轨。

　　让企业在同一环境中竞争

　　2011年，经合组织(oecd)发布报告《竞争中性与国有企业：挑战与政策选择》，试图从经验视角反映全球国有企业的概貌及其市场角色与经济影响。不久，oecd向其所有成员国连带欧盟、部分观察国的国有产权主管当局发放调查问题，收集这些国家针对竞争中性的具体举措，形成《竞争中性：国家实践》的调查报告。与此同时，oecd于2012年发布《竞争中性：维持国有与私人企业公平竞争的环境》，详细解读了竞争中性的内涵及其在成员国实施的情况、遭遇的挑战和可能的完善路径。这些报告内容基本呈现了oecd对于竞争中性的观点和态度。

　　总的说来，“竞争中性”可以从两个方面予以解释：理论方面，它表明一种公平竞争机制，即不受政府不当政策干预的竞争秩序；实践方面，主张按照“公平竞争”理念对国有企业实施改革，使国有企业与私人企业在同一竞争环境中从事盈利性的经济活动。

　　需要指出的是，竞争中性并非是将所有企业置于绝对公平的位置，或者要求所有国有企业私有化或者削弱其规模，也非意味着国有企业不能利用其特点在竞争市场上成功经营，或者将其社会义务剥离后再纳入市场竞争机制；相反，竞争中性是在不改变国有企业先天差异前提下，为政府提供的市场化服务塑造公平市场环境。

　　全方位构建公平体系

　　迄今为止，oecd已经总结出八大竞争中性因素：

　　1。国有企业经营形式合理化，即国有企业公司化程度，以及公司商业性(竞争性)业务与非商业性业务的剥离程度。对于公司化运营的商业部门以及以商业基础运营的非商业部门，应当最大程度地实行透明化和责任制。

　　2。成本确认，即公司化的国有企业应当考虑与履行公共服务义务相关的成本；如果公共服务存在政府补贴，成本应当与补贴相当。对于尚未公司化的政府部门，如果非商业业务无法剥离实施，应当披露用于商业业务的成本与资产的份额。

　　3。商业回报率，即国有企业应当赢得与市场回报率相当的收益，因此需要单独设定每一类商业活动的回报率，防止国有企业利用交叉补贴这种“抽肥补瘦”方法对商业活动实施超高定价。如果国有企业追求的目标不是利润最大化，则应当将其目标透明化，并且可以不适用竞争法关于反竞争行动的规定。

　　4。公共服务义务，即国有企业通过市场途径履行公共政策义务的程度取决于一国国情，但是，竞争中性要求对市场化的服务实行精准的成本核算、定价及监管。为此，应当撤销此类服务的准入特许，并且对企业实施充分补偿。采用公共预算补偿的，应当接受预算监督与控制；而且，在商业与非商业性服务混同的场合，这种补偿应当能够单独计算和确定，避免出现交叉补贴。

　　5。税收中性，即国有企业应当与私人企业公平地承担纳税义务，政府不应出于不当动机逃避缴税，譬如为逃税而实行自我交易。

　　6。监管中性，即公司化的国有企业应当依照商事等立法接受一般商业环境的监管；如果国有企业依照公司章程或者立法授权而设立，或者商业活动与政府职能单位融合，立法可能会豁免一定程度的监管。在后一种情形中，国有企业通常拥有垄断性权力，因此需要对政府干预市场实行周期性评估，并且对国有企业保持中性的财务监督，不考虑其产权、机构、行业以及市场。此外，监管与非监管措施可以混合运用，竞争、贸易和投资等主管部门都负有促进竞争中性的职责。

　　7。债务中性与补贴约束，即国有企业获取融资的条件应当与私营企业一致，避免国有企业获得特惠融资。这一要求同样适用于作为信用供应或者需求方的国有银行。

　　8。政府采购，即政府采购政策与程序应当是竞争性、无歧视且保持高度透明化的。而老牌国有企业或者内部供应商经常会将其优势当作“传统的规模效益”，给其他投标竞争者造成进入障碍。为此，政府采购应当对各类企业一视同仁，重视采购中的廉正与伦理，对于卡特尔的规制同样适用于国有企业。

　　从内容来看，国有企业改革问题不单单是企业目标、组织、机制、动力等各个方面的单向度问题，而是一个广揽宏观与微观世界、需要全社会多部门通力协作的系统工程。

　　对照问题进行改革

　　“竞争中性”以国有企业为规制对象，探讨促进国有与私人企业平等竞争的一种理念，它所涵盖的语境要素譬如政府、市场、企业、公共义务、赢利性、消费者福利等，也是我国国有企业在改革过程中所面临的话题。在此背景下，“竞争中性”对国企改革具有下列启示：

　　其一，国有企业改革是一项系统工程。它在表象上是特定行业、具体组织的经营问题，实质上是政府与市场职能的分工与配合问题。因此，关于国企改革的制度设计应当体现系统性思维，并充分发挥市场机制作用。特别是应当尽量明确传统政府垄断型产业、基础设施行业、战略性产业等产业行业的开放路线图，真正激活非公经济发展的动力；政府在出台产业、财政、金融、贸易等经济政策时，应当充分考虑到其对竞争机制的影响，降低非公经济企业的获取门槛与成本，必要时可以实施“竞争效果预测评估”。

　　其二，国有企业治理是持续改革的关键。它不仅涉及治理结构的设计、权责配置、审计政纪监督等传统治理内容，还涉及国有企业与私人企业的竞争与合作，特别是诸如ppp等合作模式的推广，以及生产资料公有制为基础的经济体制下国有自然资源、各类国有资产(包括企业、行政、事业、军事、非物质文化等资产)等资产的利用和管理问题，乃至于国际贸易与投资活动领域国有企业与私人企业的机会、权利配置等问题。

　　其三，竞争政策是社会资源配置的调节器。它不仅关注具体的企业经营活动、特定行业的规模效益，还关注国民经济全局的动态发展。为此，竞争监管部门在审查特定经济活动时，有必要与规划、投资、贸易以及特定行业管理部门相配合，将案件置于社会经济的宏观视野下进行多方位评估。其间，如何对国有企业的相关行为进行竞争规制，将直接影响到社会资源的配置与管理方式。

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