“十四五”规划建议：新发展阶段的系统谋划和战略部署

“十四五”规划建议：新发展阶段的系统谋划和战略部署律政佳人 “凡事预则立，不预则废。”党的十九届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。在历史的交汇点上，规划建议为全面建设社会主义现代

“凡事预则立，不预则废。”党的十九届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。在历史的交汇点上，规划建议为全面建设社会主义现代化国家擘画了宏伟蓝图。为此，中国经济时报约请著名学者就提出“十四五”规划建议所处的时代背景、其新意以及“十四五”时期面临的机遇和挑战、应重点着力的领域等内容进行解读。唯望他们高屋建瓴的权威见解，帮助读者更好地领会贯彻这份纲领性文件。

主持人 范思立

嘉宾

黄群慧 中国社会科学院经济研究所所长

孙学工 中国宏观经济研究院经济研究所所长刘元春 中国人民大学副校长

“十四五”时期国内机遇挑战的内涵发生重大变化

中国经济时报：面对复杂严峻的国内外环境，此次提出“十四五”规划建议所处的时代背景与以往相比有哪些明显不同？

黄群慧：总体而言我国仍处于重要的战略机遇期，但机遇和挑战的内涵发生了重大变化。

从外部环境看，我们处于世界百年未有之大变局的深度变革期，新一轮科技与产业革命的加速拓展期，这具体可以归结为以下几个方面。

一是生产和贸易的实体经济面临重大变局。国际金融危机以来尤其新冠肺炎疫情的冲击，保护主义、单边主义、霸权主义来势凶猛，全球化遭遇强势逆流，全球生产分工的内化趋势明显，全球价值链呈现出区域性和本土化的特征，国际环境的不确定性、中美贸易摩擦、疫情等外部冲击正在重塑全球产业链，一方面在纵向分工上趋于缩短，另一方面在横向分工上趋于区域化集聚，各国更多开始强调自主可控，选择转向“内循环经济模式”，全球产业链面临重构的巨大风险。

二是全球金融和宏观经济治理出现严重困局。从金融和宏观经济治理方面看，国际金融危机后，债务问题一直是宏观经济研究的最核心议题。新冠肺炎疫情暴发以来，随着各大经济体不断推出大规模财政刺激，政府部门杠杆率再创新高。根据历史经验，严重疫情的宏观经济后遗症会持续数十年，利率水平会大幅下降，量化宽松会导致贫富分化加剧，全球经济困局愈发严峻，全球宏观经济治理进入未知领域，二战以来形成的全球宏观经济治理框架面临着巨大挑战。

三是科技和产业创新呈现加速“革命”的局面。20世纪下半叶以来，以信息化和工业化融合为基本特征的新一轮科技革命和产业变革一直在孕育发展，国际金融危机后更是加速发展，从技术经济范式角度分析，这一轮科技革命和产业变革已显现出以下特征：以数字技术、智能技术的突破性应用为主导驱动社会生产力变革；以信息（数据）为核心投入要素提高社会经济运行效率；以智能制造为先导构造现代产业体系。新冠肺炎疫情冲击后，经济社会各个方面都更加需要数字化、智能化技术的普及和应用，催生了大量的新产业、新业态和新商业模式。

四是国际力量对比步入深刻调整格局。经济全球化让劳动力、资本、技术三要素在全球范围内的流动出现不对称性，加剧了国与国之间发展的不平衡，各国在全球化进程中的收益呈现出结构性差异。从主要战略力量之间的对比看，冷战结束后的失衡态势发生明显改变。美国独自掌控地区和国际局势的意愿、决心和能力明显下降。从世界范围内来看，多极化趋势不断深入，国际混乱失序因素明显增多，不确定性和风险持续高企，大国之间的合作明显下降，竞争明显上升。

从我国自身发展来看，我国即将全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，“十四五”时期作为全面建设社会主义现代化国家新征程的开局起步期至关重要。我国在2020年将全面建成小康社会，经济社会发展的各方面都将达到新的水平。一方面，中国已经发展成为一个超大规模经济体，综合国力已居世界前列。另一方面，中国特色社会主义制度体系日趋成熟，形成了中国特色社会主义制度和国家治理体系，具备了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的坚实基础条件，形成了中国特色社会主义制度和国家治理体系的制度基础优势。

但是，必须认识到中国发展的不平衡不充分矛盾十分突出。中国在2020年全面建成小康社会后，社会生产力水平总体显著提高，但国家发展面临更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。改革开放以来中国经济发展成就可以归结为快速推进了工业化和城镇化进程，但是中国工业化和城镇化存在诸多发展不平衡不充分问题。工业化与信息化融合发展还不充分，以人为核心的城镇化质量水平有待提升，农业现代化成为制约我国现代化进程的短板。

此外，社会主义市场经济体制还有待进一步完善，完善产权制度和要素市场化配置机制、国有资产管理体制、市场体系和市场竞争规则、政府宏观调控制度等各方面都需要进一步深化改革。当前最为突出的问题是科技和产业创新能力还相对薄弱，与发达国家相比依然存在较大差距，尤其是原始创新能力还比较低，一些重大核心关键技术有待突破，新兴技术和产业领域全球竞争的制高点掌控不足，产业基础能力还有待提升，制造业中的关键装备、核心零部件和基础软件严重依赖进口和外资企业。

孙学工：“十四五”时期国内外环境和背景十分特殊。

从国内看，“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是继往开来、承上启下的五年。

从国际看，“十四五”时期是世界百年未有之大变局深入演化的时期，是国际力量对比发生重大变化、重新组合的时期，也是国际体系国际规则重构的重要时期。从技术看，“十四五”时期是新技术革命走向产业化，深刻改变人类生产生活方式的重要时期。同时，“十四五”时期也是全球应对新冠肺炎疫情大流行及其严重后果的时期，疫情对全球经济、国际政治、技术产业、社会文化都将产生重大影响，其影响将在“十四五”时期逐渐显现。

刘元春：“十四五”规划具有不可替代的战略意义和特殊的重大意义。一是它两个百年目标交汇期的第一个五年计划，它不仅是要为未来五年的发展擘画蓝图，更要为未来十五年乃至更长时期的发展战略奠定基础，为完成社会主义现代化强国目标开好局。二是未来五年中国跨越“中等收入陷阱”、步入高收入国家行列的实现期，是突破美国战略遏制和“卡脖子”问题的关键期，是后疫情时代解构与重构交织的复杂期，是顺应新趋势、形成新格局的关键期，是中国发展战略深化和转换期。因此，“十四五”规划面临环境更为复杂、任务更为艰巨，在规划的科学性和可实施性上的要求也更高。

第一，当前和未来一段时期，世界百年未有之大变局步入加速调整期。这种变化将导致大国博弈进一步激化，未来国际形势的不确定性、不稳定性和复杂性可能会更为强烈，国际治理体系将处于加速解构过程，多边主义的力量将进一步削减，区域主义将持续上扬。因此，未来五年是百年未有之大变局中的加速重构期，是世界经济动荡的一个关键期，是中美博弈从严重不对称向逐步对称迈进的转换期。因此，中国面对外部环境的加速重构和深刻变化，一定要保持战略定力，做好自己的事情。

第二，在新冠肺炎疫情的冲击下全球面临的各种趋势性、结构性问题加速恶化，世界经济长期停滞将进一步延续，后疫情时代的经济复苏、秩序重建和治理重构将构成未来相当一段时期的战略内容。

第三，“十三五”规划目标顺利完成，全面小康取得胜利，新冠肺炎疫情阻击战和经济保卫战取得胜利，宏观经济实现了“V”型反弹等重大成就，为“十四五”的战略深化、战略转型打下十分坚实的基础。因此，“十四五”时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，目前具有完成战略目标的基本条件。

“十四五”时期统筹发展和安全具有全局性意义

中国经济时报：在“十四五”规划建议中，有哪些亮点和新意，应该重点关注哪些经济社会发展的要点？

刘元春：“十四五”规划建议有很多亮点和新意，其中一些要点值得特别关注。

第一，形成强大国内市场，构建双循环新发展格局。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是统领“十四五”时期的新战略举措。以国内大循环为主体不是简单的出口转内销，而是立足强大国内市场和消费转型升级，以国内完整分工体系作为依托，以生产、消费、分配、流通等多环节全面顺畅为核心要点，通过创新驱动和供给侧结构性改革，打通国民经济循环当中的堵点和断点，使我国经济能够实现静态和动态的资源配置，同时能够构建“以内促外”的新竞争力。因此，我们不能把以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局与以往的实践和发展理念对立起来，而是要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。其中，扩大内需战略与凯恩斯的需求管理政策具有本质差别，要求深入解决体制机制问题，深度解决一些结构性问题。这些问题主要是三方面：一是要通过收入分配改革来解决消费潜力的问题；二是要通过供给侧结构性改革来激发新的消费领域，从而拓展消费空间，弥补高端消费的流失；三是要通过深化要素市场改革和所有制改革，扩大投资空间。

第二，要在关键技术、核心技术方面能有重要突破，使我们创新驱动战略能够取得全面的成功。“十三五”期间，我国在这方面已经进行了大量布局，包括相关的基础性研究，产教融合、科教融合课题以及举国体系下的科技攻关项目。“十四五”时期，以举国体制为主的基础研发和重点研发，以大市场所孕育的市场化创新项目，“两条腿”相结合，在关键技术、关键环节可能会有重大突破，这也是我国从科技大国向科技强国迈进的必经之路。

第三，我国可能会出现一批新的增长极。在区域协调发展、新型城镇化和畅通国内大循环的新发展格局下，我国中西部地区的增长极可能会全面凸显。比如成都、重庆、武汉、西安，这些地方既有市场扩展的深度，又有创新的能力，同时还有全国产业梯度转移的创新驱动政策的支持，可能会迎来新的发展契机。在此基础上，我们以都市圈、城市群为主体的经济版图可能会出现一些新的变化。

第四，“十四五”时期民生福祉达到新水平。随着我国社会主要矛盾变化，“十四五”时期，将围绕经济和社会发展之间的不平衡积极作为，特别是补齐社会发展的短板。“十四五”时期，是我国跨越“中等收入陷阱”的关键期，而要真正跨越“中等收入陷阱”，除了创新驱动，必须要在收入分配、民生建设、公共服务等一系列领域有突破性进展。比如，我们要在加速城镇化、社保体系改革尤其是养老体系改革等方面推出新的举措，包括如何更好解决老有所养、老有所依的问题等。

第五，统筹发展与安全，让我国的基本盘更坚实、更具弹性和韧性。规划建议把国家总体安全观向经济领域、社会领域等各领域进行具体化，并进行升华和重新定位。在经济方面集中体现于：一是我们对于关键技术、核心技术要进行自我发展、自我研究，要突破目前“卡脖子”的问题。二是加快构建双循环新发展格局，以国内大循环为主体，牢牢抓住国内需求作为出发点和落脚点来进行相应的战略布局。三是更加重视考虑防范一些极端现象的出现。因此，大国经济发展必须要把安全问题上升到新高度，对于扩大开放中的安全性，对于国际风险的把控能力，必须要与经济发展的规模、速度相匹配。

黄群慧：“十四五”规划建议的最大亮点和新意在于：深刻把握新发展阶段，牢牢坚持新发展理念，努力构建新发展格局。中国正处于中国特色社会主义建设新时代，这是中国发展的新的历史方位。

纵观国内国际环境，“十四五”时期正处于中国特色社会主义新时代全面建设社会主义现代化国家的开局起步期、世界百年未有之大变局的深度变革期、新一轮科技与产业革命的加速拓展期，我们必须认清这个历史方位和阶段特征。

经济社会发展进入新阶段，呈现出新趋势、新机遇和新矛盾、新挑战，必须确立新的发展理念，用新的发展理念引领发展行动。新发展理念既是“十三五”，也是“十四五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，反映出我们党对经济社会发展规律认识的深化。

具体而言，新发展理念就是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。科学把握新发展理念，必须坚持辩证统一的观点。一方面，新发展理念以问题为导向，具有鲜明的针对性；另一方面，五大发展理念是一个不可分割的整体，相互联系、相互贯通、相互促进，需要一体坚持、一体贯彻，不能顾此失彼，也不能相互替代。

加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要重点把握以下三方面内涵：一是新发展格局立足国内大循环为主体、以国内大循环促进国际循环、国内国际大循环相互促进。二是新发展格局以“经济循环”为描述维度、根本视角和关键词，而非供给、需求、生产、消费、分配、交换的经济活动某一方面或者某一环节，不能抛开经济循环这个动态系统的视角而单独从经济活动的某一方面或者某一环节来谈新发展格局。三是新发展格局形成需要新的经济发展战略，形成内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是新的发展战略的目标要求。

孙学工：在党的十九大确立的方针基础上，“十四五”规划建议又提出统筹发展和安全，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，作为指导思想的重要组成部分。

作为指导思想，这些新论述不是某个领域、局部的事，而是具有全局性的意义，需要在各领域和各项工作中贯彻落实，因而要高度关注。

“十四五”时期应以技术和体制创新提升经济循环质量

中国经济时报：顺利完成“十四五”规划的主要目标，请问还存在哪些困难障碍？需要我们在哪些方面重点着力？

孙学工：以现代化和高质量指标来衡量，增强科技创新能力仍然是最大短板，这既涉及长期的基础研究积累，也涉及技术产业化面临的市场竞争，还要面对美国等以技术脱钩为目的进行封锁和打压；提高质量效益，特别是逆转全要素生产率、劳动生产率增长率回落的趋势也需要付出艰苦努力。

此外，实现经济增长目标会受到这一时期明显增多的不稳定性不确定性因素的影响，保持宏观稳定和经济持续发展也会面临不少可预见和不可预见的挑战。

黄群慧：针对形成新发展格局的目标来看，关键要疏通国民经济经络，不断扩大国内经济循环，畅通国内国际经济循环。从形成路径来看，需要供给和需求、国内和国际协同推动。从供给和需求协同路径来看，既要从需求侧入手扩大内需，积极推进有效投资和扩大消费，这涉及新型基础设施建设、重大工程建设等方面投资的新型工业化、新型城镇化建设，也包括提高居民收入扩大消费；也要从供给侧发力，深化供给侧结构性改革，通过技术创新和制度创新解决我国经济循环中的技术“卡脖子”问题和体制机制障碍，提高经济供给质量。从国内和国际协同路径来看，既要从国内循环入手深化国内体制机制改革、扩大国内市场需求，又要从国际上着力积极推进“一带一路”建设、全球治理机制完善和引导适应新形势下的全球化。

当前，国内经济循环不畅直接表现在我国内需体系还不完整，需要不断完善。加快形成新发展格局就要加快构建完整的内需体系，进一步释放内需潜力。而完善内需体系、加快构建完整的内需体系，必然需要更深层次改革，尤其是深化供给侧结构性改革。具体而言，应该从构建现代化市场体系、现代化产业体系、收入分配体系和新型消费体系等几个方面改革入手完善内需体系、畅通国内经济大循环。

刘元春：“十四五”时期是我国经济社会发展脱胎换骨的关键期，是我国产业和技术实现突破、从“并跑”向“领跑”阶段迈进的上升期。如果我们能够把握后疫情时代的机遇和挑战，开启新的局面，就能迎来第二轮的改革红利，迎来第二轮人力资本红利，迎来新一轮技术革命，化解在相关产业、相关技术领域受制于人的局面。当然，“十四五”时期也将面临着风险挑战，这就要求我们在经济社会发展方面的发力方向不能单一，必须有全面发展的观念，坚持系统观念。

第一，跨越“中等收入陷阱”，稳步迈向高收入国家。如何跨越“中等收入陷阱”、如何常态化保持高质量增长，在这方面我们还有很多事情要做。

第二，适应“逆全球化”和后疫情时代的特征，在传统发展观念的基础上，更加强调内生动力和安全的维度。特别是对于中美之间的博弈，如何克服目前这种不对称博弈所带来的冲击、如何能够全面突破来自美国的封锁和战略遏制，这在未来五年是核心关键点。

第三，形成更高水平开放型经济新体制。在全球贸易环境仍具有极大不确定性的背景下，我们不仅要强调对外开放的效率、规模、速度，还要强调开放的安全，要有新的安全观。这个安全观要求我们在外贸的结构和产业布局上要有新举措。

第四，我们在关键领域的一些改革，必须要全面实施、保证落地，真正激发各阶层微观主体的积极性。目前两大领域——政府职能的转换和改革、要素市场改革最为关键。

第五，我国社会发展相比经济发展还较滞后，不平衡不充分的问题在一些民生领域反映比较突出，安全网还不够牢靠。主要表现在：一是要进一步提高社会福利体系的覆盖性，二是要全面加强全国的统筹能力。

最后一个挑战，是关乎全局的分配攻坚战。要真正改善目前在收入分配中存在的两极化现象，缩小城乡收入分配差距和区域收入分配差距，使中等收入阶层明显扩大，从而激发潜在消费能力，形成强大国内市场，构建新发展格局。