视点丨土地政策转向对房地产市场影响几何

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徐蔚冰

近年来，我国土地政策出现几次较大调整，这对于房地产市场、地方财政又会产生哪些影响？

6月23日，中国人民大学经济学院院长刘守英在以“土地功能的变化与‘以地谋发展’模式转型”为主题的中国宏观经济论坛（CMF）研讨会上称，随着“土地谋发展”模式进入衰竭期，以“卖地”推动地方工业化、城市化发展的步伐正在放缓，土地政策开始转向，至少出现了三大重要调整，即2016年的规范土地抵押融资政策、今年先后公布的住宅用地集中供应政策和“土地出让收入改为税收收入”政策。

刘守英表示，中国近年的发展模式，是一种“以地谋发展”的模式，这种模式在上个世纪90年代形成后，对整个经济增长和经济结构转变起到了非常大的作用。但是这个模式也引起很大的争论，整个国民经济运行、经济发展中深层次的结构性问题以及中国地方政府的行为都和这一模式相关。“以地谋发展”模式从2008年以后一直到2016年期间继续在投放土地，从全国特别是东部地区来看，继续放地对经济发展的效应，对工业发展的效应，对城市化的效应都在越过门槛值后下降。中西部地区无论是工业化、城市化，进一步投放土地的绩效都很差，但还是在大量投放土地，“以地谋发展”模式已经处在衰竭状态。所以，我国的土地政策从2016年的规范土地抵押融资政策开始转变，今年先后公布的住宅用地集中供应政策和土地出让收入改为税收收入政策。

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭认为，从中长期的角度来看，这些阶段性改革的意义会逐渐凸显出来，并为接下来出台一些更为重要的中央层面改革政策提供依据。比如，在中国加深税收结构调整的背景下，土地出让收入改为税收收入”就可看作为物业税、财产税的推出作准备。

在陆铭看来，除了应关注土地政策调整对市场的短期波动外，还应关注“土地财政”对于区域经济发展、城镇化建设和房地产市场平稳健康运行所形成的两个层面的三个系统性问题。所谓“两个层面”，是指中央政府层面和地方政府层面；而“三个问题”，是指土地空间错配、用途结构和城市内部空间结构的问题。

对于土地的空间错配问题，陆铭表示，这与从中央到地方垂直分配建设用地指标有关。具体来看，在相当长的时间里，由于中央将建设用地指标作为实施区域发展战略的一种政策工具，导致土地供应与人口流动的方向背离。在人口流入地，出现了住宅用地紧张，房价快速上涨现象；在人口流出地，则出现工业园、住宅用地被大量闲置，无效的基础设施投资加大地方政府债务负担的局面。

对于土地用途的结构性问题，陆铭认为，这是在税收最大化的目标激励下，地方政府倾向于把土地划为工业用地以满足招商引资需求，或划为商服用地，通过服务业企业的进驻，为企业所在地的政府带来长期的税收增长。

根据研究统计，中国商服用地的土地出让价格已普遍低于住宅用地的出让价格，租金也形成倒挂。陆铭表示，这说明中国的商服用地已经过剩，而住宅用地则相对不足。

针对这一土地结构性的供需矛盾，刘守英建议，减少工业用地比重、公共用地占比，加速城市更新中的“工改居”；增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。

对于城市用地的内部空间结构问题，陆铭称，这是出于土地转让收入最大化的考虑，地方政府倾向于在中心城区规划商服用地并控制新建住宅用地的容积率，由此，中心城区的住宅价格持续攀升、开发商利润空间受到严重挤压、旧城改造的成本被不断抬高。

为解决“土地财政”所形成的上述问题，陆铭提出了两点建议，其一，彻底扭转地方政府单一追求经济和税收增长的思路，建立起一套包含居民生活满意度为指标的综合评价体系；其二，打破行政规划尺度，在都市圈范围内进行统一的土地规划。

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