一文了解我国各级别政府产业引导基金概况

　　近年来，各级政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模，对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。如何用好政府产业引导基金，是一门很重要的学问。

　　我国的政府引导基金以2002年中关村创业投资引导资金的成立为开端，2015年至2016年，政府引导基金在全国各地呈现爆发式增长。清科研究中心在2019年10月发布的《2019年中国政府引导基金发展研究报告》显示，截至2019上半年，国内共设立政府引导基金1686只，基金目标总规模为10.12万亿元，已到位资金规模为4.13万亿元；形式主要以母基金（Fund of Funds）为主，占比达到47.9%。

　　政府投资基金分两大类，政府产业直投基金和政府引导基金。政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。作为国资LP（有限合伙人）代表，政府引导基金基于自身的资金优势已成为股权投资基金的重要资金来源。

　　全国目标规模千亿以上的引导基金共18支，总目标规模合计29,737亿元，占总政府引导基金目标规模25.62%。其中，国家级5支、省级5支、市级6支、区县级1支。长江经济带生态基金是迄今为止目标规模最大的引导基金，基金目标规模高达3000亿元；区县级千亿以上规模的政府引导基金只有1支，是设立在湖北省武汉市的中国光谷母基金，目标规模为2,500亿元。

　　国家级政府引导基金主要由国家部级单位或者央企发起，平均单支目标规模达636亿元。国家级政府引导基金可以分为三类：（一）国资委发起基金，主要针对国企改革，包括国企改革两大基金和协同创新四基金，其资金规模几乎占了一半；（二）各部委主导基金，联合各大央企发起；（三）各央企主导发起基金。具体如下：

　　中央企业贫困地区产业投资基金(简称：央企扶贫基金)&贫困地区产业发展基金（总规模342.05亿元）；

　　1、在设立方面，多数基金的组织形式采用公司型基金，少数采用有限合伙型基金形式，基金运作结构多为“引导基金+子基金”双层结构，只有发改委国家新兴产业创业投资引导基金采用“引导基金+母基金+子基金”三层架构。

　　2、在管理方面，基金管理人都由央企或央企全资子公司担任，少数委托事业单位管理，如科技部转化基金。

　　3、在投资方式方面，以“设立子基金+直投”模式为主，只有科技部转化基金以“子基金+风险补偿+绩效奖励”的方式进行支持。

　　4、在投资领域方面，各部门各司其职，不同主体发起的基金都肩负着不同的任务，如国资委——国企改革，发改委—战略新兴，工信部-先进制造，科技部—成果转化， 网信办—互联网。

　　从2014年“拨改投”起，政府的财政资金逐步充当了长期资金的来源，后逐渐过渡到了以国有企业和财政资金并行的局面。很多国家级大基金，如中国国有资本风险投资基金、国家集成电路产业投资基金、中国国有企业结构调整基金、国投先进制造业产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家制造业转型升级基金等，这些基金的LP的构成基本上都是大型的投资人主体。

　　虽然政府引导基金在产业投资中起到了积极作用，但现在有相当比例的政府引导基金的钱投不出去。审计署的审计结果显示，至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元（占30%）结存未用。已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14个从未发生过投资。2020年2月21日，财政部新出台了《关于加强政府投资基金管理，提高财政出资效益的通知》。通知从各方面提出了更高要求，包括强化政府预算的约束、提高资金使用效率，以及全面的绩效管理和退出管理。

　　在疫情的影响下，募资面临更严峻的挑战，如果想争取政府引导基金出资，首先要做的是理解政府引导基金。财政属性的政府引导基金，应该是兼具财务回报、资产配置和它的相应社会化属性功能的结合体。因此，在争取政府引导资金方面，需要做到：第一，关注产业，要真正契合当地支持的产业方向、沿产业链布局以及有项目能落地；第二，关注合规。除了经济效益和社会效益平衡之外，最主要的就是过程合规。所以，制度的完备性、运作的规范性、信批的及时性很重要。第三，关注政策。到地方申请政府引导基金，要提前“吃透”当地的政府引导基金的相关政策规定和管理办法。

　　基金总规模3500亿元。该基金的组织形式为公司制私募基金。股东由10家中央企业，地方国有企业和金融机构构成。该基金的主攻方向在国企，已投资中国国航、石化油服、中国电建、中国交建等项目，帮助企业转型升级和可持续发展；支持央企混改，积极参与了中国联通、中粮资本等混改项目，放大国有资本功能。此外，国调基金还投资了光大环保、洛阳钼业、京东金融等项目。

　　2016年成立，总规模2000亿元。主要股东：国新（深圳）投资有限公司（认缴360亿元，持股35.29%），建信（北京）投资基金管理有限公司（认缴300亿元，持股29.41%），建信资本管理有限责任公司（认缴200亿元，持股19.61%），深圳市投资控股有限公司（认缴160亿元，持股15.69%）。目前已对外投资35个项目。投资对象：大疆、工业富联、中广核。

　　（1）国协基金：全名为国协一期股权投资基金，总规模300亿元，聚焦于国企改革、传统产业转型升级，投资包括现代物流业、城市基础设施建设、物流园区开发、信息技术、高端装备、智能制造、新型消费等产业。

　　（2）国同基金：全名为国新国同投资基金（有限合伙），总规模1500亿元人民币。委托国新国际投资有限公司（以下简称国新国际）管理。基金方向为中国企业参与“一带一路”建设、促进国际产能和装备制造合作及开展国际投资并购等。

　　（3）国创基金：全名为中央企业国创投资引导基金，由航天投资控股有限公司代表中国航天科技集团公司联合中国中车集团等发起设立，总规模1500亿，首期规模1139亿元。该基金主要投向航天、核能、船舶等军民融合产业，以及高铁、先进电网装备、新一代信息技术、清洁能源、新能源汽车等产业，并对量子通信、3D打印、机器人、石墨烯、碳纤维、高温合金、高强轻质合金、生物医药、节能环保等一批中央企业优质项目进行投资布局。

　　（4）国新基金：基金总规模1500亿元，重点投资于中央企业“三去一降一补”供给侧结构性改革、发展混合所有制经济。国新央企运营投资基金与中国国有资本风险投资基金形成协同、互补，共同促进国有资本合理流动，推动国有企业布局结构持续优化，实现国有资产保值增值。

　　2016年10月17日，由国务院国资委牵头、财政部参与发起，相关中央企业共同出资设立（简称央企扶贫基金）。目前已经完成三期募资，基金股东达到103家，基金总规模达314.05亿元，一期、二期全部募集资金的投资已经完成，已投项目涉及全国26个省（区、市）、104个市（地、州、盟）、203个县（市、区、旗），覆盖了全部14个集中连片特困地区。基金管理人为国投创益产业基金管理有限公司，成立于2013年12月27日，为国家开发投资集团有限公司(简称国投)下属全资企业，现受托管理贫困地区产业发展基金、中央企业贫困地区产业投资基金和大同贫困地区产业能源发展基金，是专业管理国家民生类基金为主的基金管理人。

　　2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。该基金用引导基金-母基金-子基金模式，下设3个母基金，每个母基金分别设立基金管理人。

　　国家发展改革委与中国建设银行建立战略合作机制，以支持战略性新兴产业发展壮大为目标，共同发起设立国家级战略性新兴产业发展基金，并通过设立子基金等方式进一步吸引社会资金，基金目标规模约3000亿元。

　　成立于2014年9月24日，采用公司制形式，由财政部、国开金融等企业发起成立。截至2018年5月，国家集成电路产业投资基金一期已经投资完毕，总投资额为1387亿元。2019年10月22日，国家集成电路产业投资基金二期股份有限公司注册成立，认缴出资额2041.5亿元。股东数量高达27家，其中财政部、国开金融分别认缴出资225亿元、220亿元，持股比例最高，分别为11.02%、10.78%。

　　2018年1月，财政部牵头筹建中国农垦产业发展基金。农垦基金计划规模500亿元左右,首期规模100.08亿元，其中，中央财政出资20亿元，生命保险资产管理有限公司出资35亿元，招商局资本控股有限责任公司出资20亿元，其他出资人分别为农银金融资产投资有限公司、北京首农食品集团有限公司、北大荒投资控股有限公司、海南农垦金融控股有限公司等。

　　2019年11月，中国中车股份有限公司公告显示，共19位股东参与的由中华人民共和国财政部等共同发起设立的国家制造业转型升级基金股份有限公司。基金公司的注册资本为1472亿元人民币。财政部认缴出资225亿元，持股比例为15.29%；国开金融有限责任公司认缴出资200亿元，持股13.59%；中国保险投资基金二期（有限合伙）、中国烟草总公司分别认缴出资150亿元，持股10.19%。

　　2014年设立，主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，包括国家（行业、部门）科技计划（专项、项目）、地方科技计划（专项、项目）及由事业单位产生的新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置及其系统等。转化基金目前只设立创业投资子基金，而并没有直投项目，由科技部、财政部共同领导的事业单位——国家科技风险开发事业中心进行管理。不久前，转化基金新公示了9家投资子基金，目前已累计公示30支子基金。

　　2015年设立。中央财政出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与，实现国家中小企业发展基金总规模600亿元。重点支持种子期、初创期成长型中小企业。基金的运作方式主要采取“母基金”方式运作，与国内优秀创投管理机构形成战略合作，进行市场化投资。目前已投能链集团、百望云、远舢智能、小熊U租、知象光电、并行科技、保险极客、天眼查。

　　2018年，经国务院批准，服务贸易创新发展引导基金由财政部、商务部、招商局资本管理有限责任公司共同发起设立。服贸基金总规模300亿元人民币（币种下同），分三期募集。服贸基金按照“母基金参股子基金+母基金直投项目”方式运作。一是增资和新设投资于服务贸易相关领域的私募投资基金；二是安排部分资金用于直接投资符合一定条件的服务贸易企业。

　　国家军民融合基金成立于2018年12月，由财政部和国防科工局发起，中航资本控股股份有限公司牵头设立，惠华基金管理有限公司负责管理。规划总规模1500亿元，首期560亿元。财政部占股14.29%，中国航空工业集团8.93%，中国电子科技集团8.93%，北京忠旺投资发展有限公司8.93%。目前基金已投12家企业，全部为直投方式。

　　政府产业引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。在各地招商引资中，政府产业引导基金是关键一环。为此，本文将梳理我国国家级政府产业引导基金，以及省级、地级市和县区级基金概况，以供招商人士参考阅读。

　　全国目标规模千亿以上的引导基金共18支，总目标规模合计29,737亿元，占总政府引导基金目标规模25.62%。其中，国家级5支、省级6支、市级6支、区县级1支。长江经济带生态基金目标规模高达3000亿元，属于国内目标规模最大的引导基金；区县级千亿以上规模的政府引导基金只有1支，是设立在湖北省武汉市的中国光谷母基金，其目标规模与省级的新疆PPP政府引导基金相同，均为2500亿元。

　　国家级政府引导基金主要由国家部级单位或者央企发起，主要分为三类：一是国资委发起基金；二是各部委主导基金；三是各央企主导发起基金。

　　国家级政府产业引导基金的特点有四个方面：一是设立方面，多数基金的组织形式采用公司型基金，少数采用有限合伙型基金形式，基金运作结构多为“引导基金+子基金”双层结构，只有发改委国家新兴产业创业投资引导基金采用“引导基金+母基金+子基金”三层架构；二是管理方面，基金管理人都由央企或央企全资子公司担任，少数委托事业单位管理，如科技部转化基金。三是投资方式方面，以“设立子基金+直投”模式为主，只有科技部转化基金以“子基金+风险补偿+绩效奖励”的方式进行支持。四是投资领域方面，各部门各司其职，不同主体发起的基金都肩负着不同的任务，如国资委——国企改革，发改委—战略新兴，工信部—先进制造，科技部—成果转化， 网信办—互联网。

　　根据母基金研究中心发布的榜单显示，省级政府产业引导基金中，安徽高新投、重庆科创投、粤科母基金、江苏省政府投资基金等机构进入榜单前30。如下：

　　地市及区县级政府产业引导基金中，深圳市政府引导基金、深圳天使母基金、厦门创投、亦庄产投等机构进入榜单前30；榜单30-50排名中有漕湖资本、长沙市产业投资引导基金、成都交子产业基金、大同市政府产业投资引导基金等机构。如下：

　　此外，该研究中心还提供了最受投资机构欢迎地市政府，以及最受投资机构欢迎的县区政府前20榜单。如下：

　　12月，江苏昆山成立总规模为100亿的产业发展投资母基金，存续期为10年，首期规模20亿；天津滨海产业基金与国家中小发展产业基金签约，设立中小企业发展基金,认缴总规模为30亿；安徽省怀宁县政府与深创投设立政府引导基金，总规模5亿元。

　　11月，湖北武汉设立数字产业基金，总规模10亿；首只碳中和专业投资基金在深圳罗湖落地；陕西设立首只人工智能基础数据产业基金；贵阳创投8亿基金落地；长三角G60科创走廊科技成果转化基金成立，总规模100亿；雄安设立首只生态环保基金；粤港澳大湾区科技创新产业投资基金设立，基金总规模1000亿，首期规模200亿；山东拟设50亿海水淡化产业发展基金；贵州设立45亿元发展基金，推动农业农村现代化发展。

　　10月，广西设立创新驱动发展融资担保基金；河南设立两只省级引导基金，总规模1650亿；贵州创新赋能大数据基金设立，规模20亿；河南拟设立300亿铁路产业投资基金，首期100亿年内到位；千亿国调基金二期成立。

　　9月，高通资本与成都高新区设立100亿专项基金；江苏设立40亿中小企业发展基金；北京设立10亿元科幻产业基金；武汉产业发展基金揭牌，首期出资300亿；佛山设立首只百亿规模政府投资基金；成都高新区设立100亿产业基金。

　　8月，福建设立省级政府投资基金，规模暂定100亿，河南创业投资引导基金设立，总规模为150亿；山东陆海联动投资基金设立，总规模100亿；青岛设立碳中和专项基金，规模100亿；河南拟设1500亿新兴产业投资引导基金。

　　7月，云南设省级自贸基金，规模20亿；新疆设立首只亿文化旅游为主要方向的产业投资基金——新疆文旅产业基金，规模10亿；贵州发布能源结构调整基金，首期10亿；兰州设立本土科技基金；武汉宣布设立100亿武汉碳达峰基金；合肥建立首只生物医药产业基金，总规模50亿。

　　6月，山东半岛城市群基础设施投资基金设立，总规模1000亿；天津成立国资发展基金，总规模200亿；200亿医药产业基金落地杭州；广东东莞100亿产业引导基金落地；上海设立800亿城市更新基金。

　　5月，北京中关村科学城城市更新与发展基金落地，总规模300亿；武汉光谷设立10亿合伙人投资引导基金；深圳设立100亿规模的5G产业发展基金；武汉宣布设立总规模3000亿的产业投资基金。

　　4月，江苏潥阳设立总规模100亿的潥阳市政府投资基金；杭州启动总规模为1000亿的创新引领母基金；广州市南沙区联手越秀集团打造100亿越秀南沙母基金；广州南沙联合广州金控发起设立广金南沙母基金，总规模100亿。

　　政府引导基金是由政府出资弥补资金缺口、市场化运作引导投资方向的政策性基金，兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性。引导基金的成立初衷是利用政府“有形之手”发挥财政引导和放大作用，克服初创与高新技术领域股权融资“市场失灵”问题，提高财政资金使用效益。

　　引导基金由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，由专业投资管理机构以股权投资等市场化方式，投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，达到优化社会资本配置、发挥财务资金的杠杆效应、提高财政资金和社会资金的使用效率、协调区域经济发展，促进创新创业、促进产业结构优化升级的政策目的。

　　（1）设立初衷 。政府引导基金不以营利为目的，成立初衷在于促进创新创业、支持相关产业发展。相比于其他类型的投资，创新创业、产业转型升级、基础设施和公共服务等领域的投资具有风险大、周期长、流动性差等特点，社会资本并不愿意涉足这些领域。政府引导基金的设立，充分发挥了财政资金的杠杠效应与政府的引导作用，撬动社会资本投资到相关领域，达到改善相关产业融资环境、促进产业结构优化升级的目的。

　　（2）资金来源 。政府引导基金中必须有政府出资，可以单独出资或与社会资本合资。政府出资来自于财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金，并由财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。社会资本包括银行、非银机构以及民间资本等，目前以银行、保险资金为主。

　　（3）基金运作。引导基金按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作，政府一般不参与日常管理事务。财政部门仅指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。引导基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等均通过市场化方式运作。

　　（4）投资方向 。政府引导基金主要投向经济社会发展的重点领域和薄弱环节，目前有四大投资领域以及七类负面清单。财预 210 号文明确了四大重点领域：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。同时提出了七类负面清单，不得投资于以下业务：从事融资担保以外的担保、抵押、委托等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级 AAA 以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；吸收或变相吸收存款，或向第三方提供和资金拆借；进行承担无限连带责任的对外投资；发行信托或集合理财产品募集资金以及其他国家法律法规禁止从事的业务。

　　（5）利益与风险分配 。政策明文规定出资方按照“利益共享、风险共担”的原则进行收益处理和亏损分担。归属于政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应及时足额上缴国库。基金投资的亏损由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。同时财预 210 号文明确规定，为了更好发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺资本金不受损失，不得承诺最低收益。但在实际操作中，为了吸引社会资本的进入，可能会形成政府隐性债务。

　　2002 年-2007 年，初步探索阶段。进入 21 世纪后，政府希望解决创投企业股权融资市场失灵问题，又不希望以传统直接财政补贴的形式耗费大量财政资金，引导基金模式应运而生。这一时期政府积极推动设立引导基金，试点成立创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金，2002 年中关村创业引导基金成为我国第一支真正意义上的政府引导基金。但这一阶段的政策文件仅仅提出成立引导基金的设想，对于基金的组织架构、运作机制、风险控制等并未做出具体安排。

　　2008 年-2016 年，规范发展阶段。引导基金以“小出资、大杠杆”的优点受到了各级政府的大力推崇， 2015 年 1 月和 9 月两次国常会分别提出设立总规模为 400 亿元的国家新兴创业投资引导基金和 600 亿元的国家中小企业发展基金。这一阶段关于政府引导基金的规范文件频出，从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作。在政策大力倡导下，2014-2016 年各地政府引导基金设立呈井喷之势，新设基金目标总规模分别为 3271 亿元、1.64 万亿和 3.73 万亿，三年复合增速达到368.8%。

　　2017 年至今，增量为负，存量精耕细作阶段。前期成立的政府引导基金出现资金闲置、政策目标重复、投资效率低下等问题，导致政府设立引导基金的意愿降低。2019 年国务院《政府投资条例》加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”，客观上，政府可投资于政府引导基金的财政资金减少。同时，央行于 2018 年发布《资管新规》消除多层嵌套和通道、禁止资金池业务，加大银行资金投资于引导基金的难度，社会资本缺位、募资难问题严重制约了引导基金的发展。这阶段政府引导基金的重点转向存量基金的精耕细作，不少基金通过修改出资比例、返投比例、返利政策等激活现有引导基金。2017 年-2020 年，新设引导基金目标规模逐年减小，年复合增速为-39.0%。

　　总体上看，引导基金的设立自 2017 年开始逐年放缓，2021 年一季度新设立引导基金仅有 26 支，但由于 2015 年-2016 年的井喷式扩张，引导基金的存量规模巨大，截至 2021 年一季度基金数量达 1877 支，目标总规模达 11.59万亿，已到位资金 5.69 万亿。

　　从级别来看，区县级和地级市政府引导基金数量较多，分别为 570 支和 866支，但由于单支基金规模较小，目标规模仅有 1.48 万亿和 3.4 万亿。国家级和省级平均单支基金规模体量可达百亿级别，数量仅有 38 支和 403 支，但目标规模达到 2.67 万亿和 4.05 万亿。

　　分类别来看，政府引导基金主要包含产业基金、创投基金和 PPP 基金三大类，以产业基金为主，目标规模达 7.87 万亿，占总体的 67.9%，主要投向智能制造、医药康养、文化旅游等国家倡导领域；近年创投基金的设立热度较低，目标规模仅有 0.92 万亿，重点投资种子期、初创期科技型企业；PPP 基金数量小，单支规模大，目标规模达 2.79 万亿。

　　分地区来看，江苏、浙江、广东政府引导基金数量位于全国前列，分别为 212支、163 支和 160 支；北京由于设立基金多属于国家级，基金数量仅有 90支，但目标基金规模达到 1.72 万亿，遥遥领先于其他省份。

　　引导基金的组织形式包含有限合作制、公司制和契约制三种，其中以有限合伙制为主。有限合作制属于非法人实体，由普通合伙人 GP 和有限合作人 LP组成，前者负责日常事务管理并承担无限连带责任，后者主要负责出资，不参与日常经营管理，并以出资额为限承担责任。

　　在运作结构上，引导基金多以双层结构为主，子基金由母基金全额或部分出资，基金均可引入社会资本，最大限度地撬动社会资本。

　　在权益结构上，引导基金的LP又可分为优先级与劣后级，一般由社会资本认购优先级，享有固定收益，国企或政府指定主体认购劣后级，为优先级资金垫底。例如山东省 PPP 发展基金，由政府引导基金、基金管理机构等主发起人出资作为劣后级，其他社会出资人作为优先级。子基金所得收益，首先用于分配与优先级出资人约定的固定收益；基金收益超过优先级出资人固定收益的剩余部分，在基金管理机构和其他劣后级出资人之间按 20%：80%的比例进行分配。

　　引导基金的运作模式主要包含参股、跟进投资及融资担保三种，以参股为主。参股模式下引导基金作为母基金仅仅充当出资占股的角色，吸引社会资本进入。

　　（1）参股。引导基金主要通过参股方式，吸引社会资本共同发起设立创业投资企业。在这种模式下，引导基金作为母基金向子基金或具体企业或项目进行股权投资，不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。这种方式通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

　　（2）跟进投资。跟进投资是指其他产业投资基金投资早期创业企业或政府重点扶持产业领域创业企业时，政府投资基金可按适当比例向该目标企业投资。政府投资基金投资形成的股权与共同投资机构享有同等权益，并委托共同投资的创投机构进行管理，按投资收益一定比例向投资机构支付管理费和效益奖励。

　　（3）融资担保。融资担保模式，是指引导基金对历史信用记录良好的创业投资企业提供信用担保，提高其债券融资能力。在这种模式下，政府引导基金并不直接出资，并不增加额外的财政负担。2018 年 3 月，国常会决定由中央财政及有意愿的金融机构发起设立国家融资担保基金，采取股权投资的形式支持各省区市开展融资担保业务。

　　政府引导基金的政策属性决定其与一般私募基金存在较大的区别，既要改善创新创业、产业转型升级等传统融资困难企业的融资环境，又要按照市场原则运行实现一定的收益，这二者之间天然存在政策导向与市场化运行之间的矛盾，导致其在募资、投资、绩效评价等三个方面面临困境。引导基金要想突破现有的困境，必须首先明确政府与市场的边界，将政策重心放在创造良好营商环境、简化审批流程、完善配套资源等服务性工作中，将具体投资管理工作放权给市场。

　　（1）募资困境：前期隐性担保问题遗留，资管新规后社会资本缺位政府引导基金中社会资本的主要出资人为银行、保险等金融机构，募资对象较为单一。前期本着不与市场争利、吸引社会资本进入的理念，政府引导基金通过直接让利和优先回购来满足银行、保险等金融机构的风险收益需求。这种地方政府直接背书，对未来的基金股份回购资金来源做出连带担保的承诺，增加了地方的隐性债务。2018年4月，资管新规要求去通道、破刚兑下，银行、非银机构投资受限，导致社会资本募资不足，政府引导基金又通常作为最后的出资人，没法完成出资，导致许多政府引导基金无法如期设立。

　　（2）投资困境：投资限制较为严苛，实际执行可能流于形式政府引导基金的核心诉求在于促进地方产业发展，因此政府引导基金在投资地区与领域上面都有较为严格的限制，最为常见的是通过设置返投比例限制引导基金的投资与本地区的投资额。

　　一方面，返投比例较高的地区，投资机会相对较少，项目挖掘周期较长，政府引导基金效率低下，资金闲置问题突出；部分基金管理人视其为“卡脖子”资金，参与到政府引导基金的积极性下降。

　　另一方面，很多基金在临近截止日才会着手返投适宜，或者通过在外地设立子公司，将部分资金转移到子公司，年末合并财务报表时将其计入本地，实际投资却发生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正达到促进当地产业发展的目的。

　　（3）绩效评价困境： 管理人不敢大胆投资，资金沉睡问题突出，偏离政策目标政府引导基金虽然不以营利为目的，但国有资产属性要求保值增值，管理人怕出错担责，不敢将资金投入处于种子期、初创期的创新创业领域。引导基金虽然没有明确规定属于国有资产，但一般认为纯国资、国资合计持股超过 50%、或虽持股未超过 50%但由国资实际控制的基金均属于国有基金，参照国资监管，具有保障国有资产保值增值的任务。

　　因此政府性引导基金虽不以营利为目的，但也不能容忍大幅亏损。因此大部分政府引导基金实际投资于成熟期等偏后期项目，或直接购买理财产品，甚至直接闲置，没有达到促进创新创业企业、引导产业结构升级的政策目标。

　　当前背景下，政策对于引导基金的监管从积极引导新基金设立转向盘活存量基金，主要通过以下三种途径：丰富资金来源解决社会资本募资不足的问题，修订返投比例、出资比例、准入门槛等诸多限制增加引导基金对优秀基金管理人的吸引力，完善容错机制和绩效评级体系激活基金管理人的主观能动性。

　　（1）实现社会资本来源从传统到新型、从境内到境外的多元化发展。以往政府引导基金的募资对象主要是银行、保险等传统金融机构，这些金融机构虽然资金量充足，但风险承担能力弱，更倾向于固定的投资回报率，与政府引导基金回收期长、回报率不稳定的特质不符。往后引导基金的募资对象可转向 PE/VC 投资机构、主权财富基金、高净值个人等风险承担能力与投资项目更匹配的投资主体。同时，募集资金的范围也不应局限于国内，在金融大开放的背景下，引导基金可以尝试与境外金融机构联合设立基金，广泛吸收海外资本，再返投于国内。

　　（2）适当放宽返投比例、注册地限制等诸多限制，逐步放权给市场。实践证明，政府对引导基金限制种种限制并未达到促进本地区产业发展的初衷，反而产生无法吸引优秀基金管理人、扭曲管理人投资动作、基金运营效率低下等问题。不如适当放开返投比例、注册地等限制，让基金按照市场化有原则运行。近几年来已有多支资金开始返款返投比例、准入门槛与注册地要求、政府引导基金出资比例等限制。

　　（3）落实尽职尽责容错机制，充分发挥基金管理人的主观能动性。为了让基金管理人敢于按照真实的意愿进行投资，引导基金必须完善容错机制。一方面，对已尽职履行的投资决策因不可抗力、政策变动等因素造成的投资损失，不追究受托管理机构责任。另一方面，按照引导基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，不对单支子基金或单个项目的盈亏进行考核。早在 2019 年 1 月，国务院在《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》中就指出要“以地方立法形式建立推动改革创新的容错机制”、“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的错机制”，目前还需要在实际操作中进一步落实。

　　股权投资母基金（基金中的基金PE FOF）以股权投资基金为主要投资对象的基金，股权投资母基金已经成为股权投资基金最主要的投资者之一。

　　PE FOF是FOF的一个类别。FOF（Fund of Funds）指投资于基金组合的基金，与一般基金最大的区别在于FOF是以“基金”为投资对象，而基金多以股票、债券、期权、股权等金融产品为投资对象。

　　作为一种间接投资方式，FOF广泛存在于共同基金（即国内的证券投资基金）、信托基金、对冲基金和私募股权投资基金等领域。因此，FOF被相应的分为共同基金的基金（Fund of Mutual Funds），信托投资基金的基金（Fund of Investment Trust funds）对冲基金的基金（Fund of Hedge Funds，简称FOHFs）和私募股权投资基金的基金（Private Equity Fund of Funds，简称PE FOF。）

　　PE FOF和私募基金扮演的角色最大的不同在于，同时扮演了普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）的双重角色：面对投资者时，FOF充当GP角色，为投资者管理资金并选择PE基金进行投资；而当面对创投基金、并购基金和成长基金等PE基金时，FOF又充当了LP的角色，成为各类PE基金的投资人。

　　（3）母基金在选择股权投资基金时，重点考察：投资理念、市场、管理团队、之前基金业绩、投资流程、基金条款、主观分析，详细如下：

　　股权投资基金主要采取私募形式，缺乏流动性，因此，二级投资一般都有价格折扣，这使二级投资业务往往能够获得比一级投资业务更高的收益。

　　在二级投资业务中，母基金投资的是存续期的股权投资基金，缩短了投资等待期，从而能够更快地回收投资，假设一只股权投资基金达到盈亏平衡点需要 7 年，实现收益需要 8〜12 年，那么母基金购买存续 5 年的基金可以将盈亏平衡点缩短至 2 年，将实现收益的时间缩短至 3〜7 年。

　　在一级投资业务中，母基金进行投资时，股权投资基金尚未进行投资，因此还不知道基金的资产组合，只是基于对股权投资基金管理人的信任而投资。但在二级投资业务中，母基金投资的是存续基金，基金已经进行了投资，因此母基金能够知道股权投资基金的资产组合。

　　直接投资指母基金直接对非公开发行和交易的企业股权进行投资。在实际操作中，母基金通常和其所投资的股权投资基金联合投资,母基金往往扮演跟投角色,由股权投资基金来管理这项投资。

　　在直接投资业务中，母基金能够在股权投资甚全的投资项目中，挑选最具吸引力、与其现有投资组合最匹配的项目因此，直接投资自然也成为母基金的一项业务类型。

　　投资者不直接投资股权投资基金，而是通过投资母基全间接投资股权投资基金，主要有以下四个原因：分散风险、专业管理、投资机会、规模优势。

　　通过分散投资于多只股权投资基金，母基金的投资得以实现多样性，如投资阶段、时间跨度、地域、行业、投资风格等，从而投资者可以有效地实现风险分散。而单只股权投资基金无法使投资者获得如此高的多样性。

　　对股权投资基金进行投资，是一项专业性非常强的工作。即使拥有基金投资某一方面的知识，也可能因为缺乏对其他方面的了解而丧失投资机会或导致投资失败。

　　母基金管理人通常拥有全面的股权投资的知识、人脉和资源，在对股权投资基金进行投资时，母基金相比其他投资者更有可能作出正确的投资决策。

　　而母基金作为股权投资基金的专业投资者，通常与股权投资基金有良好的长期关系，因此，有机会投资于这些优秀的基金。投资者通过投资于母基金而获得投资优秀基金的机会。

　　在对股权投资基金投资时，投资者的资金常常太大或者太小，难以进行合适的投资。母基金可以通过帮助投资者“缩小规模”或“扩大规模”来解决这一问题：

　　投资于单只股权投资基金的风险较高，极高内部收益率（IRR）和极低内部收益率出现的可能性较大。而投资于母基金的风险小于投资于单只股权投资基金，且在很大程度上降低了极高内部收益率和极低内部收益率出现的可能性。

　　通常来说，股权投资母基金只能取得整个股权投资基金行业的平均收益。实际上，母基金通常能够投资于较为优秀的股权投资基金，因此无论是从平均数还是中位数来比较，母基金的收益率通常比其主要投资类型（创业投资基金和并购基金）的平均收益率高。考虑到母基金的风险低于单只股权投资基金，因此，母基金的经风险调整后收益更高。

　　相比直接投资股权投资基金，投投资者通过母基金间接投资股权投资基金需额外承担成本。投资者投资母基金时，应考虑投资母基金相对于直接投资股权投资基金的超额收益和成本。

　　a、政府引导基金是一类特殊的母基金，主要是通过投资于创业投资基金，达到支持创业投资基金发展的目的。

　　b、政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资基金发展，引导社会资金进入创业投资领域。政府引导基金本身不直接从事创业投资业务。

　　c、政府引导基金宗旨是发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，特别是通过鼓励创业投资基金投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资基金主要投资于成长期、成熟期和重建期企业的不足。

　　b、融资担保，是指政府引导基金根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资基金，采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力。

　　c、跟进投资，是指产业导向或区域导向较强的政府引导基金，通过跟进投资，支持创业投资基金发展并引导其投资方向。

　　政府引导基金是政府设立的政策性基金，通过财政资金投入，引导社会资本进入创业投资领域，重点支持本区域战略新兴产业发展。引导基金按照市场化方式运作，以参股方式引导创投机构共同设立私募股权投资基金，以股权投资方式投向创新型中小企业。

　　引导基金投入规模大，资金流向嵌套层级多，市场化操作模式复杂，受法律法规监管及约束性强。政府审计部门在进行引导基金审计时应关注如下审计风险，并按照实际情况选择合适的审计方法。

　　引导基金审计涉及部门和机构较多，有本级财政部门、发改委、主管部门、基金理事会、代表财政出资的名义出资人、受托管理机构、子基金管理人和被投企业等。在制定审计方案时，审计人员应关注：一是审计范围是否满足审计目标的需要，除常规审计范围如引导基金的设立、引导基金投资子基金、子基金投资企业外，是否需要穿透到被投资企业；二是审计数据的取得途径和完整性，引导基金名义出资人、受托管理机构的投资台账及资料能否满足审计需要，如何设计表格，做到既利用被审计单位已有的数据，又不过分增加被审计单位的工作量；三是审计人员是否具备必要的专业知识，是否了解基金投资的规则等。

　　审计人员在进行审计前应进行充分调查，熟悉当地政府引导基金管理办法和实施细则，重点关注引导基金各部门的职责及权限、投资比例、投资地域及投资行业的限制性规定；熟悉财政部、国家发改委、基金业协会等颁布的法律法规，重点关注政府基金投资禁止性条款及行政处罚条款；明确审计目的，确定审计范围和方向，搜集必要的审计数据，包括但不限于理事会批准设立子基金情况、引导基金参股子基金的合伙人构成及出资情况、参股子基金投资项目的明细及经营情况等，数据的完整性和适当性将影响审计过程中运用数据分析技术锁定审计疑点的效果。

　　引导基金由同级政府设立，根据支持的产业不同设立不同的引导基金，并由不同的政府部门主管。在审计引导基金设立情况时，审计人员应关注：一是引导基金投资领域是否重复，是否重复设立引导基金；二是是否有未纳入引导基金管理的财政性基金；三是各引导基金主管部门是否制定了实施细则；四是引导基金的组织机构是否健全；五是引导基金的工作目标是否合理，奖励惩罚机制是否健全。

　　审计人员应询问引导基金主管部门，了解制定的实施细则，分析实施细则与法律法规是否有冲突，对比不同的实施细则比较其可操作性和先进性，分析决策、执行与监督机制是否相分离；对引导基金的投资领域进行分析，关注是否在同一领域重复设立引导基金，影响财政资金使用效率；分析财政预算安排，关注是否有未纳入引导基金管理的政府性基金；查看基金理事会的会议纪要，检查工作程序是否合规；检查政府部门下达的工作目标是否完成，分析未完成的原因，是否有完善的奖励惩罚机制。

　　引导基金设立后，财政每年根据预算安排将资金拨付给名义出资人，由基金理事会选定受托管理机构对引导基金进行投资运作，主要包括子基金申报、对子基金管理团队进行尽职调查、投资决策委员会审议、理事会审批、引导基金出资、投后风险管理、投资退出等。在引导基金投资运作中，审计人员应关注：一是名义出资人、受托管理机构的确定是否合规；二是引导基金是否专户管理，是否被转移或挪用，除管理费外是否还有其他支出；三是设立子基金的流程是否合规；四是受托管理机构的投后风险管理是否到位；五是引导基金退出时，损益是否确认。

　　审计人员应检查政府主管部门与名义出资人、受托管理机构的委托协议，查看基金理事会的有关决议，分析选择名义出资人、受托管理机构的流程是否规范，各自的职责和分工是否独立；审查引导基金专户的银行对账单、凭证和账簿，检查引导基金是否被挪用，检查基金管理费的计算是否符合约定，是否支付了其他不应支付的费用；查看设立子基金的相关文件，包括对子基金管理团队的尽职调查资料、投资决策委员会的决策记录、理事会的审批决议等，分析设立流程是否合规；查看受托管理机构的投后管理档案，检查是否制定风险管理制度并实际执行，与负责人进行沟通交流，分析其价值理念是否合理；检查引导基金投资退出的相关资料和凭证，分析引导基金是否按照协议约定及时确认投资损益。

　　子基金设立获批后，由子基金管理人向社会募集资金、签订合伙协议、寻找投资项目、确定对被投企业的投资金额及占股比例、对被投企业进行投后管理并到期清算退出。在子基金投资运作中，审计人员应关注：一是引导基金出资比例和出资时点是否遵守引导基金管理办法；二是子基金投资行业及投资地域是否符合引导基金实施细则；三是子基金管理人是否侵占基金财产；四是子基金管理人是否利用基金财产进行理财、借贷等禁止性投资；五是被投企业是否真实，投资方式是否是股权投资等。

　　审计人员应查看子基金合伙协议，重点分析引导基金出资比例、出资时点、投资领域、投资地域等条款是否符合引导基金管理办法和实施细则的规定；查看子基金和被投企业签订的投资协议、补充协议等，分析是否是名股实债、从事资金拆借等禁止性投资；查看子基金对被投企业的尽职调查资料，与同类型投资标的相比，分析投资金额及占股比例是否差异很大；查看子基金对被投企业的投资凭证，将子基金提供的投后管理数据进行建模，分析投资的真实性和有效性；抽查有疑问的被投企业进行工商信息查询及实地调查等，分析实际经营状况与投资约定是否存在较大差异；查看子基金银行托管报告，分析是否存在子基金管理人侵占基金财产的行为等。

　　随着引导基金被层层稀释，引导基金监管风险越来越大，审计人员应保持谨慎，选择合适的审计方法将审计风险控制在合理的范围内。