保险消费者权益保护再出发

　　近日，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，对金融领域的消费者权益保护工作提出了许多新的要求。本文从保险的角度，讨论如何理解《指导意见》的若干精神内涵和具体要求。

　　《指导意见》要求，“坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制”。类比至保险领域，“审慎监管与行为监管相结合”相当于“偿付能力监管与市场行为监管相结合”。

　　我们知道，现代保险监管通常包括三大支柱，即偿付能力监管、市场行为监管和公司治理监管，这三个方面对保险消费者权益保护都十分重要，相辅相成，缺一不可。具体而言，偿付能力监管是核心，它从深层根源上保护保险消费者的权益；市场行为监管是基础，它从宽广范围上保护保险消费者的权益；公司治理监管是保障，它从长远机制上保护保险消费者的权益。

　　许多金融产品本身并没有绝对的好坏优劣之分，不同类型的产品适合于不同的金融消费者。如果将合适的产品和服务提供给适当的消费者，那就是好的产品和服务，反之就是坏的产品和服务。因此，“建立金融消费者适当性制度”十分重要。

　　《指导意见》要求，“金融机构应当对金融产品和服务的风险及专业复杂程度进行评估并实施分级动态管理，完善金融消费者风险偏好、风险认知和风险承受能力测评制度，将合适的金融产品和服务提供给适当的金融消费者。”

　　此前，2014年1月，中国保监会和银监会共同发布《关于进一步规范商业银行代理保险业务销售行为的通知》，在“消费者适当性制度”建设方面进行了探索。这份被称为“最严银保新规”的文件要求商业银行应当对投保人进行需求分析与风险承受能力测评，根据评估结果推荐保险产品，把合适的产品销售给有需求和承受能力的客户。同时对低收入居民、老年人等特定人群还规定了进一步的保护措施。

　　比如，若投保人填写的年收入低于当地省级统计部门公布的最近一年度城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入，或者投保人年龄超过65周岁或期交产品投保人年龄超过60周岁，则向其销售的保险产品原则上应为保单利益确定的保险产品。

　　再如，销售保单利益不确定的保险产品（包括分红型、万能型、投资连结型、变额型等人身保险产品和财产保险公司非预定收益型投资保险产品等），若存在“趸交保费超过投保人家庭年收入的4倍”或“保费交费年限与投保人年龄数字之和达到或超过60”等4种情况之一的，则应在取得投保人签名确认的投保声明（投保人应表明投保时了解产品情况，并自愿承担保单利益不确定的风险）后方可承保。

　　《指导意见》提出，金融机构应当“充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利”。从保险业的现实情况看，保险消费者有两项权利时常遭受较为严重的侵害，需要特别关注。

　　第一是“知情权”。《指导意见》要求，“金融机构应当以通俗易懂的语言，及时、真实、准确、全面地向金融消费者披露可能影响其决策的信息，充分提示风险，不得发布夸大产品收益、掩饰产品风险等欺诈信息，不得作虚假或引人误解的宣传。”

　　具体到保险领域，因为保险产品的复杂性，为保障保险消费者的知情权，《保险法》要求保险人要履行“说明”及“提示和明确说明”等两项义务。其一，对于“保险人提供的格式条款”，保险人应当向投保人说明合同的内容；其二，对于“免除保险人责任的条款”，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明。保险人只有履行以上“说明”及“提示和明确说明”义务，才能保障保险消费者的知情权。

　　在2015年11月中国保监会发布的“关于损害保险消费者合法权益典型案例的通报”中，“利用产品说明会虚假宣传”和“银保渠道销售误导”两个案例，具有很强的代表性，属于典型的侵害保险消费者知情权的案例。

　　第二是“公平交易权”。《指导意见》要求，“金融机构不得设置违反公平原则的交易条件，在格式合同中不得加重金融消费者责任、限制或者排除金融消费者合法权利，不得限制金融消费者寻求法律救济途径，不得减轻、免除本机构损害金融消费者合法权益应当承担的民事责任。”

　　具体到保险领域，《保险法》规定，“采用保险人提供的格式条款订立的保险合同中的下列条款无效：（一）免除保险人依法应承担的义务或者加重投保人、被保险人责任的；（二）排除投保人、被保险人或者受益人依法享有的权利的。”

　　保险产品是保险交易和权利义务关系的载体，保险产品监管在消费者权益保护中具有十分重要的意义。2014年11月保监会发布的《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》，要求保险公司“公平合理设定合同权利义务和厘定产品费率”，这反映了监管机构对产品监管的逐渐重视。

　　保险产品监管之所以重要，是因为如果产品本身质量好，即使销售过程有一些瑕疵，也不会酿成大的问题；但如果产品本身质量差，那么销售误导就难以避免了。保险产品专业性很强，普通消费者往往无从识别判断其具体优劣，需要监管机构把关，这正是保险监管的价值所在。尤其在中国保险业这样一个初级阶段的市场，保险产品监管显得更为重要。保险产品的定价必须合理，赔付率不能过低，费用率不能过高；赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品，如果用“资源浪费”的方式生产“不道德”的产品，那么这个行业存在的合理性基础就将遭到质疑甚至颠覆。

　　关于信息，一方面要完善相关信息披露机制，另一方面要加强金融消费者信息保护。这两种看似相悖的信息处理方式，其实指向的都是消费者权益保护。

　　信息披露，指的是披露与消费者权益相关的金融机构、产品和服务的信息。我们知道，一个完善的监管体系包括企业内控、行业自律、政府监管和社会监督，随着现代信息技术的发展，社会监督的重要性将日益凸显，而“信息披露”是社会监督的基础。当前的现实情况是，不论是保险行业信息、公司信息还是产品信息（尤其是数据类信息），公开披露都十分有限，因此社会监督（如新闻媒体、专家学者、社会等）的力量被大大削弱，消费者权益保护工作被大打折扣。因此，完善信息披露机制十分重要，亟待加强。

　　信息保护，是指保护金融消费者的个人信息，保障信息安全。《指导意见》要求金融机构应当“严格防控金融消费者信息泄露风险，保障金融消费者信息安全”。2014年11月，保监会发布的《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》提出了更加具体的要求，“保险公司要建立消费者信息保护制度，确保信息的采集、使用和保存符合法律规定或者征得消费者同意，确保业务系统记录的消费者信息资料真实完整有效。完善信息技术保障手段，防止消费者信息泄露，不得利用非法获取的消费者信息开展经营活动和获取不当利益，不得篡改消费者信息资料。加强对互联网消费者信息使用的管理。建立电话号码屏蔽制度。”需要强调的是，“征得消费者同意”不仅要求形式上的同意，而且要求实质上的同意，即不能在违背消费者真实意思的情况下获得所谓的同意。

　　第一，“条条合作”，处理好保险监管部门与其他金融管理部门（人民银行、银监会、证监会）的关系，按照职责分工，密切配合，做好保险消费者权益保护工作。

　　第二，“条块合作”，处理好保险监管部门与地方人民政府的关系，探索建立中央和地方人民政府保险消费者权益保护协调机制。

　　第三，“多元对接”，处理好保险监管部门、保险业机构与其他相关机构的关系，建立包括调解、仲裁、诉讼等在内的保险消费纠纷多元化解决机制，加强与司法机关、仲裁机构的沟通合作，推进保险纠纷“诉调对接”“仲调对接”机制建设，以便更加有效地保护保险消费者的合法权益。