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　　一是国债刊行阅历了一个由央行主管到由当局指导、财务部分和央行配合办理的历程，央行在国债刊行中的职位趋于降落，财务部分的职位则逐步上升

　　一是国债刊行阅历了一个由央行主管到由当局指导、财务部分和央行配合办理的历程，央行在国债刊行中的职位趋于降落，财务部分的职位则逐步上升。开初，刊行事件由中国群众银行及其所属机构打点。［2］以后，国库券刊行方面的划定屡次发作变革。1987年国库券刊行改成由中国群众银行和工农中建四大行及所属机构打点；［2］（p.532）1988年改成由中国群众银行构造这四大行及其所属机构打点；［2］（p.540）1989年又改成由中国群众银行构造各专业银行及其他金融机构打点；［2］（p.559）1990年和1991年则改成由各级群众当局同一指导，银行、财务、邮政部分多渠道打点；［2］（pp.566，572）1992年当前改成在各级群众当局同一指导下，由财务部分和中国群众银行构造有关部分多渠道打点。［3］

　　第三，国债的统计口径另有待商讨。实施国债余额管应当前财经类专业失业远景，国债余额包罗中心当局积年预算赤字和红利互相冲抵后的赤字积累额、向国际金融构造和本国当局告贷统借统还部门（含统借自还转统借统还部门）和经立法构造核准刊行的出格国债累计额，是中心当局当前年度必需归还的国债代价总额。［31］可见今朝国债的统计口径次要是财务部代表中心当局举借的间接债权，既不包罗其他当局机构举借的债权，也不包罗包管债权等或有欠债。从当局债权实际和理论的开展来看，中国国债的统计口径另有拓展的空间。

　　国债市场活动性被以为是债券市场服从上下和完美与否的标记，也是当局停止国债办理和宏观调控的主要影响身分。分税制及后续变革固然对国债畅通市场停止了大批的变革，但今朝国债市场的活动性仍然较低。单从占有了大部门债券市场存量和买卖量的银行间市场看，国债的换手率不管是同海内的短时间融资券、央票和贸易单据比拟，仍是同外洋如美国的国债比拟，都较低。［28］

　　这一期间刊行的国债以国库券为主，响应地国债刊行办理的内容也以国库券为主，相干法令法例次要是国库券条例。继1981年的《中华群众共和国国库券条例》（以下简称“1981年条例”）以后，1982～1991年每一年均订定昔时的国库券条例，如《中华群众共和国1983年国库券条例》、《中华群众共和国1987年国库券条例》等，对昔时国债刊行的利率、限期、归还方法等相干事件停止划定。以条例情势对每一年的国债刊行详细事项停止针对性划定，是这一期间国债办理的一大特性，凸显了国债刊行正处于规复阶段，各类相干轨制远未完美以至处于空缺形态的客观理想。直至1992年3月18日，国务院公布了《中华群众共和国国库券条例》（以下简称“1992年条例”）， 划定“每期国库券的刊行数额、利率、归还期等，经国务院肯定后，由财务部予以通告”，并将其他刊行事件牢固下来，每一年公布昔时的国库券条例的做法才宣布完毕。

　　畅通办理变革方面，不管是变革早期保护市场次序，天下范畴内履行国债净价买卖，仍是开端成立起国债同一市场，都对国债市场的培养和开展起到了主要的鞭策感化，而且，国债市场买卖的标准水平获得了较大的进步，国债市场的根本轨制框架也曾经成立。可见经由过程变革，今朝国债畅通办理已逐步趋于成熟。

　　在财务赤字补偿方法转为以刊行国债为主后的数年间，国债只要两种用处：一是被动用于补偿财务赤字，二是用于归还国债本息。国债办理在国债利用方面缺少自动性的场面直至1998年才因亚洲金融危急而改动。1998年，中国增发国债1000亿元，用于百姓经济和社会开展急需的根底设备建立投入。［10］1999年，又分两次共增发国债1100亿元，用于根底设备建立、农林水利和情况庇护等方面。［11］2000年，年头摆设了1000亿元持久国债，重点用于增长根底设备投入，撑持国有企业手艺革新，加大西部开辟和生态建立投入力度，开展科技教诲等。下半年，中心财务又增发500亿元国债，用于放慢在建的国债项目。［12］2001年，刊行1000亿元国债撑持根底设备建立，同时刊行500亿元特种国债撑持西部开辟。［13］1998～2002年，累计刊行持久建立国债6600亿元［14］；至2004年，共刊行持久建立国债9100亿元［15］。这些国债筹集的资金为应对金融危急财经类专业失业远景、增进百姓经济不变阐扬了主要感化。

　　仅从1994年分税制变革的定位和内容来看，国债变革的主要性其实不明显。可是，实践受骗时的国债办理变革还包罗了非常主要的内容，即国债成为补偿中心财务赤字的次要方法。从规复刊行国债起至分税制变革之前，中心财务赤字次要经由过程向中心银行透支或告贷来补偿（见下表），这就形成了这一期间财务赤字与通货收缩之间构成了一种跬步不离般的干系，极大地损伤了百姓经济和国度财务的开展和不变。

　　［30］郑春荣：《论成立比例上限的常态国债余额办理轨制》，《上海财经大学学报》2007年第2期。

　　从2005年开端，国债构造办理变革开端重视国债收益率曲线，出力点在于枢纽限期国债刊行种类，即对国债收益率曲线的构成和完美具有枢纽感化的记账式国债。2005年增长一年期枢纽限期国债刊行种类，增进国债社会基准利率职位和国债收益率曲线年头次完成按期转动刊行短时间记账式国债。［22］2007年，测验考试按期刊行短时间国债及把10年期国债作为枢纽限期国债［16］（p.171）。2008年，枢纽限期国债占记账式国债的刊行比例超越50%，国债收益率在金融市场中的基准感化获得增强。［15］（p.235）2009年，引入273天记账式贴现国债，并进步贴现国债刊行频次［17］（p.195）。2011年，恰当进步枢纽限期国债刊行次数及单次范围，增进了收益率曲线］

　　与1998年比拟，2008年利用国债来施行主动财务政策则愈加成熟。典范表示之一是1998～2000年这三年，都是在年中向天下人大申请核准增发国债并响应调解预算，前瞻性略显不敷；而2009年和2010年则是在预算中就思索了国债的增发，且决算都没有超越预算肯定的国债刊行范围，明显具有了较精确的预感性及公道的方案。这表白中国对国债资金的利用办理上了一个新的台阶，国债的宏观调控功用愈加成熟和有用。

　　分税制变革明白提出了成立并标准国债市场，后续变革也次要环绕标准国债畅通办理来停止。变革早期，国债市场的谋利氛围较浓，违规举动频发，出格是国债期货市场发作了“国债327”变乱，更是凸显了标准和保护国债市场次序的主要性和紧急性。在此布景下，1996年财务部和央行核准在原中国证券买卖体系有限公司的根底上，改组设立了中心国债注销结算有限义务公司，并由央行清算证券回购营业。［19］（pp.187，663）紧接着，1997年4月10日，财务部公布《中华群众共和国国债托管办理暂行法子》，并于6月9日批转了中心国债注销结算有限义务公司的《什物国债集合托管营业（暂行）划定规矩》。［24］这二者是标准国债市场的主要行政法例，标准了国债托管举动，进一步保护了国债市场次序。

　　分税制变革及后续变革在国债刊行办理和构造办理方面均获得了较明显的效果。刊行办理变革的效果次要表现为国债刊行不竭向市场化促进，不只建立并完美了国债刊行的一级市场，并且经由过程不竭勤奋使得利率市场化的目的愈加靠近。构造办理变革的效果次要表现为国债的利率构造和限期构造不竭丰硕，收益率曲线也已逐渐完美财经类专业失业远景。

　　自1981年规复刊行起至1994年分税制变革之前，中国国债的开展根本处于规复阶段，国债办理变革的重心以轨制重修和调解为主，次要包罗刊行办理和畅通办理。

　　1994年分税制变革期间，国债办理变革的这一主要内容是在金融体系体例变革中明白的。1993年12月25日，《国务院关于金融体系体例变革的决议》请求，“完美国债市场，为群众银行展开公然市场营业缔造前提。财务部截至向中国群众银行告贷，财务预算先支后收的头寸欠缺靠短时间国债处理，财务赤字经由过程刊行国债补偿。政策性银行可根据审定的数额，面向社会刊行国度包管债券，用于经济构造的调解。邮政储备、社会保证基金结余和各金融机构的资金中，要保有必然比例的国债，天下性贸易银行能够以此作为典质向群众银行融通资金”。［8］这就制止了财务部向央行告贷补偿财务赤字。1995年3月18日，第八届天下群众代表大会第三次集会经由过程了《中华群众共和国中国群众银行法》，此中明白划定：“中国群众银行不得对当局财务透支，不得间接认购、包销国债和其他当局债券”；“中国群众银行不得向处所当局、各级当局部分供给存款”。［9］自此，当局财务赤字经由过程向央行透支或告贷补偿的汗青完全闭幕，国债完整成为当局补偿财务赤字的次要方法。

　　二是国债刊行方法比力单一，持久以行政分派为主，引入市场化后根本以承购包销为主。1981年规复刊行海内债券时，国库券次要向国营企业、个人一切制企业、企业主管部分和处所当局分派刊行；同时，构造、集体、队伍、奇迹单元和乡村富有的社队能够恰当认购，小我私家也能够志愿认购。［2］（p.478）这类以行政分派为主的刊行方法直到1990年才开端有所改动，逐渐引入市场身分。1990年，财务部将25亿元国库券中的一部门停止柜台采购的试点，为成立国债刊行市场缔造了前提；1991年则变革国库券刊行方法，停止国库券承购包销试点。［4］1992年在总结1991年试行国库券承购包销刊行方法经历的根底长进一行动行这一刊行方法，整年90%以上的国库券刊行使命都是经由过程这一方法完成；同时，还停止了国债无券刊行试点，无券刊行了36.45亿元国库券。［5］

　　2008年受国际金融危急影响，中心实时采纳包罗扩展大众收入在内的多项步伐予以应对。2008年中心财务预算赤字仅为1800亿元［16］， 2009年猛增至7500亿元［15］（p.26），2010年进一步增长至8500亿元［17］，有力地包管了新增大众投资目的的完成，为抵抗金融危急阐扬了主要感化。2009年和2010年均增长了国债刊行范围，国债再次成为主动财务政策的主要东西。

　　［摘 要］国债办理体系体例是财务办理体系体例的主要构成部门，国债办理变革是财税体系体例变革的主要内容。国债自1981年规复刊行起至1994年分税制变革之前根本处于规复阶段，变革的重心以轨制重修和调解为主，次要包罗刊行办理和畅通办理中国财经app下载。1993年《国务院关于实施分税制财务办理体系体例的决议》正式公布后，分税制变革开端施行，国债办理变革次要包罗对中心财务赤字补偿方法和对国债利用、刊行、构造、畅通等环节的变革。中共十八届三中全会为财务建立了“国度管理的根底和主要支柱”的新定位中国财经app下载，由此开启了财税体系体例变革的新历程。

　　分税制变革前，国债刊行持久次要依托行政分派的方法。分税制变革明白提出国债刊行常常化由有关部分和谐办理，彰显了国债刊行后续变革的市场化标的目的。变革开端次要是履行招标刊行方法。1995年，财务部初次试行招标方法刊行国债。［18］1996年，财务部增长了国债刊行的频次和速率，开端完成了转动刊行，整年大大都国债刊行经由过程合作招标方法停止。［19］尔后，变革的重心逐步转向国债承销团轨制建立。1999年，拓宽了市场到场者范畴，保险公司、证券投资基金和部门证券公司连续获准进入银行间债券市场到场国债承销和承购，［11］（p.76）为成立国债承销团缔造了前提。2000年，银行间债券市场国债承销团轨制得以成立。［12］（p.114） 2001年，改良了国债招标刊行手艺，为完成国债招标市场化奠基了根底。［13］（p.105） 2002年，完成了整年一切国债经由过程承销团刊行，从底子上保证了国债承销步队的不变和承销举动的标准。［14］（p.111） 2003～2004年，承销团轨制进一步完美，差别承销团成员的任务获得辨别。2005年，银行间和买卖所市场国债承销团完成同一，从而逐渐建立了以国债承销团轨制为根底的同一标准的国债刊行轨制。［15］（p.111）

　　［2］财政部国度债权办理司编：《国债事情手册》，中国财务经济出书社1992年版，第479页。

　　［3］国务院法制办公室编：《中华群众共和国金融法典（正文法典）》，中法律王法公法制出书社2014年版，第93页。

　　［作者简介］汤林闽，财务部财务科学研讨所博士后活动站事情职员；助理研讨员，中国社会科学院财经计谋研讨院；汪德华，副研讨员，中国社会科学院财经计谋研讨院

　　纵观国债规复刊行30多年来的开展历程，该当说国债办理变革获得了非常明显的效果。国债作为国度宏观调控的主要东西，为经济社会建立供给了壮大助力。在新的汗青期间，跟着财税体系体例变革的深化，国债办理也需求进一步变革完美。在国债法制建立方面，短时间内应抓紧出台《国债条例》财经类专业失业远景，持久看则需进步立法层级，订定出台《国债法》。在市场活动性方面，应持续完美国债的限期构造，消弭市场朋分形态，增强做市商轨制建立。在预算掌握方面，应改良国债余额管轨制，变年度办理为常态办理，并研讨扩展国债的统计口径。

　　第一，国债刊行目标及用处方面的现行划定很多表述不敷详细具体。如“1992年条例”第一条划定：“为了筹集社会资金，停止社会主义当代化建立，订定本条例”，而第十条则划定：“刊行国库券筹集的资金，由国务院同一摆设利用”，均非常笼统，未明白刊行国债的详细目标和用处。分税制及后续变革并未很好地处理此类成绩。

　　这一期间国债畅通办理阅历了一个从无到有、从不标准到逐渐标准的开展历程。“1981年条例”明白划定“国库券不恰当作货泉畅通，不得自在生意”。［2］直至1988年，国库券让渡才被许可，从而铺开了国债畅通市场。1988年，《财务部关于转发〈开放国库券让渡市场试点施行计划〉的告诉》肯定别离于1988年4月上旬和5月上旬在第一批和第二批试点都会创办国库券让渡营业。该告诉明白指出“国库券的刊行和畅通是一个团体，财务部分卖力刊行一定要管畅通，尽管刊行不论畅通，畅通市场一旦呈现成绩就会涉及刊行市场，影响此后国库券的刊行。因而，财务部分要主动到场畅通市场的办理，并经由过程打点国库券中介营业指导市场”，并指出“财务部分同群众银行办理国库券畅通市场的着眼点不尽不异，财务部分具有国库券刊行者和畅通市场办理者两重身份，既要增进国库券的畅通，又要使畅通市场的买卖举动有益于国库券的刊行。因而，财务部分在订定国库券开盘价钱时中国财经app下载，应有充实的讲话权”。在详细的办理步伐方面，次要包罗取消国库券暗盘买卖举动、做好国库券买卖中的防假和辨别事情、实施庇护价钱、宣扬事情等。［6］可见，在放建国债畅通后，这一期间的国债畅通办理次要在于确保国债刊行顺遂完成，即管畅通是为了保刊行中国财经app下载。颠末前后两批在61个都会停止的开放国债让渡市场的试点后财经类专业失业远景，1991年，财务部、中国群众银行结合收回告诉，决议“在天下地市级以上的都会和地域地点的县级市（西藏除外）片面开放国债让渡市场”［2］（p.203）。同时，建立了中国国债协会，订定公布了国营证券公司管帐轨制和试行财政办理法子，以保护国债畅通市场次序、增强办理。1993年，国债一级自营商轨制成立，使国债市场向标准化标的目的更进一步。［7］

　　［24］《中华群众共和国经济法令法例全书》第2册，中百姓主法制出书社2000年版，第774页。

　　分税制变革前，国债法令轨制次要表现为前后两部国库券条例，即“1981年条例”和“1992年条例”，这与分税制变革前刊行的国债次要为国库券的情况是根本符合的。分税制变革后，国债的品种、刊行量、畅通市场等都有了极大的开展和变革，国债法制建立却未能跟上。当前，“1992年条例”是现行立法层级最高的国债法例，但只能对国库券合用，且存在诸如划定内容过于简朴、一些内容曾经分歧适当前实践等缺点。财务部等有关部分也已熟悉到这一点，采纳了一系列步伐促进国债法制建立，并获得了必然停顿，但《国债条例》至今仍未能正式出台，使得国债法令轨制的停顿较为滞后。

　　国债成为当局补偿财务赤字的次要方法，是国债办理变革中一项非常主要的内容。这不只是标准财务同银行之间干系的明智之举，并且从标准社会主义市场经济体系体例下的财税运转机制的角度来说，更具有出格主要的意义。［27］这类意义的一个次要表示就是中心财务赤字补偿方法的改变，割断了持久以来财务赤字与通货收缩之间的一定联络，从而为1993年年末开端正式成立的社会主义市场经济体系体例供给了愈加不变的经济情况，增进并稳固了社会主义市场经济体系体例。

　　分税制变革前，国债刊行以国库券为主，不管是利率构造仍是限期构造都比力简朴。分税制变革提到了国债利率市场化，客观上请求后续变革中逐渐完美国债的利率和限期构造。变革之初，重点在于丰硕本来单一的国债构造。1994年，初次刊行储备性子的“凭据式国库券”和半年和一年期国库券，［20］增长了国债的限期种类。1996年，对短时间国债初次实施贴现刊行、第一次刊行持久附息国债［19］（p.186），进一步伐解了国债的限期构造。1998～2004年刊行的大批建立性国债必然水平上丰硕了国债的利率和限期构造。此中，2001年探究性地刊行了10年期以上的超持久国债，调解了国债限期构造；增长牢固利率国债刊行，改进了国债利率构造。［13］（p.105）

　　市场次序获得保护后，国债畅通办理变革开端转向两个次要方面。一是进步国债市场的活动性。2001年，从7月开端，在天下银行间债券市场初次推出了国债净价买卖方法。同时，上海和深圳证券买卖所也做好了推出国债净价买卖的各项筹办事情。［13］（p.105）2003年，国债净价买卖片面履行，进步了国债市场团体的活动性。［14］（p.111）2007年，施行短时间国债净价买卖，并在操纵层面上处理了短时间国债利钱免税成绩，进一步进步了短时间国债市场活动性。［16］（p.170） 二是成立同一的国债市场。2002年，跨银行间和买卖所市场刊行了一期记账式国债，这为国债市场将来的同一停止了一次无益的测验考试。［14］（p.111） 2003年，《跨市场国债转托管办理法子》公布并施行。［25］2004年，财务部跨市场刊行７年期基准国债，且都设想为能够停止柜台买卖，持续为加快国债市场同一缔造前提。［26］2005年，记账式国债跨市场刊行力度加大，完成记账式国债局部跨市场刊行；经由过程进一步扩展记账式国债柜台买卖试点，增长承销机构分销收集和批发渠道等。［21］（p.157）

　　两次金融危急中刊行的国债既不是被动用于补偿财务赤字，也不是借新还旧，而是自动利用国债来扩展内需、应对金融危急的影响，从而打破了分税制变革以后国债资金的用处范围，给国债利用办理增长了新的内在。1998年增发国债用于根底设备建立的意义相称主要，影响非常深远，意味着我国财务政策开启了一个新的阶段，从以往的寻求年度预算出入均衡向寻求经济总量均衡改变，国债的宏观调控功用开端获得闪现。

　　第二， 2005年12月16日，十届天下人大常委会第四十次委员长集会经由过程了天下人大常委会预算事情委员会关于实施国债余额办理的定见，意味着中国从2006年起开端施行国债余额办理轨制。［29］国债余额办理轨制是国债办理变革的一项主要内容，但在预算方面还存在必然缺点。如今朝国债余额限额是一年必然，且与年度财务预算同时审批，年度预算赤字即为昔时年度新增国债限额，国债余额与财务预算的同时肯定在必然水平上减弱了国债余额决议计划的自力性。［30］

　　［6］财务部条法司编：《中华群众共和国财务法例汇编（1988年 1月～1988年12月）》，中国财务经济出书社1989年版，第9～12页。

　　1981年1月16日，国务院集会经由过程了《中华群众共和国国库券条例》，标记着中国规复了一度中止的国债刊行。尔后，国债在撑持变革开放、增进百姓经济和社会开展等方面都阐扬了非常主要的感化。与此同时，跟着财税变革的不竭停顿，国债办理也阅历了一个不竭探究、逐渐完美的过程当中国财经app下载。［1］本文安身于中共十八届三中全会后的新的汗青期间，对国债规复刊行以来办理变革的汗青历程停止回忆和评价，考查变革所获得的效果和不敷，总结汗青经历和经验，为新一轮财税体系体例变革探访可行路子。

　　1993年12月15日，《国务院关于实施分税制财务办理体系体例的决议》正式公布，开端施行分税制变革。该决议将国债变革定位为分税制变革的配套步伐，次要内容有：“成立并标准国债市场。为了包管财税变革计划的顺遂出台，1994年国债刊行范围要恰当增长。为此，中心银行要展开国债市场营业，许可国有贸易银行进入国债市场，许可银行和非银行金融机构以国债向中心银行贴现融资。国债刊行常常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部分和谐办理”。［7］（p.64）

　　［1］高培勇、杨志勇主编：《1994年的财税变革：20年历程评价与将来10年瞻望》，中国财务经济出书社2014年版，第197～198页。