日本跨区域科学城京阪奈给我们什么启示

地处日本关西京都、大阪和奈良之间的丘陵地带有一座20世纪80年代开始兴建的新兴城市区域——“关西文化学术研究都市”，一般各取其所属两府一县地名中的首字，简称其为“京阪奈”。

这个新城还有自己的标志，名为“飞天”，由三条弯曲的线条构成，形状模拟当地的丘陵地形，代表产、官、学三方合作机制。在日本多个学研都市中，跨区域的就只有京阪奈，也是迄今为止世界上最大的科学城。

深究起来，京阪奈并非是一个真正的城市，至少目前还未成形。虽然管理者在对外推广时多以城市自居，但实际上这个区域还是一个基于科学园区的城市雏形，模仿的是现在已经成气候的“筑波研究学园都市”。

协调各方利益，降低政策风险

京阪奈是由原京都大学校长奥田东提议开建的，他在1978年发起创立了“关西学术研究都市调查恳谈会”，组织各界人士，探讨这一设想的可行性。作为一位农学家，奥田教授只是强调了新城市的科学园性质，当然也希望这是一座亲环境的理想都市。当时参加恳谈会的原国立民族学博物馆馆长梅棹忠夫则为这个设想加入了文化因素，以日本的“文化首都”为远景目标，将“学术研究都市计划”升级为“文化学术研究都市计划”，也为这个城市正名为“关西文化学术研究都市”。

京阪奈的城市构想过程正是日本“官僚制多元主义国家”（青木昌彦语）政策形成机制的体现，即先由产官学各方以讨论会的形式提议和探讨可能的新政策，讨论会得到积极结论后再由政府去实施。因此，出台的政策基本已经充分协调了各方利益，甚至有一定的试错过程，政策的风险性显著降低了。

虽然正值日本高速发展期，京阪奈政策的法制化过程还是比较漫长的。在经历了两府一县各自的项目可行性论证与建设计划提出过程之后，直到1987年，《关西文化学术研究都市建设促进法》才正式公布，京阪奈的政策定位是关西国际战略综合创新特区。一旦法制化，城市建设的步伐就加快了。1994年10月，京阪奈举行了“开城仪式”。当时城区所在区域已经拥有了两座大学的新校园（同志社大学与同志社女子大学）、专属住宅区（木津川台住宅地）、区域道路（京奈和国道）、龙头研究机构（国际电气通信基础技术研究所，ATR）、开发区（京阪奈高科技园）和科技孵化园（京阪奈广场）。

至2019年4月，城区内共有140余家企业与研究辅助机构，研究人员超过9000人。根据日本学者土桥裕贵的研究，在京阪奈注册的企业数经历了三次增长期，分别是开园初的20世纪90年代初、发展中的2000年前后以及全球金融危机后的2010年后，其中80%为研发型企业，也经历了从最初大企业与国有研究机构入驻到以中小研发企业为主的变化轨迹。不同增长期中的行业类别也有所差别，最初是以情报通信和环境能源业为主，后来机械与精密制造行业开始增加，最近几年多为生命科学企业。根据问卷调查的结果，企业选择在此注册的原因一个是注重研究机构与其他企业的网络效果，再一个是考虑到城区的文化、亲自然与未来性等正面形象。

历经两次国内外经济危机，京阪奈至今已经走过了25年的发展历程。区域中的文化学术研究地区规划总面积为3600公顷，现在实际使用面积为60%；人口9.6万人（2018年4月1日数据），达到规划数的50%。加上周边地区，京阪奈的总面积为1.5万公顷，人口25万余人，而且每年人口增长率为正，是移入地区和人口增长区。城区由分布于两府一县的12个分区域构成，每个区域各有特色产业和建设图景。每个区域既分属所在区政府管辖，又在一定程度上服从于公益财团法人“关西文化学术研究都市推进机构”的规划。

这里除了研发与制造企业之外，还有包括京都大学在内的关西多所大学的校区，也有国立国会图书馆的关西馆；有多家超重量级的国立、公立与私立研究所，例如前文提到的ATR与理化学研究所（理研），还有京阪奈广场、D-egg与Kick等多个风投企业孵化设施；此外，多家科技馆与民间协会的存在，以及2018年刚刚完成的平城宫迹复原工程，不仅仅体现了规划中的文化因素，而且也兑现了本地化与分享机制的承诺。科技、文化、宜居、环保等众多城市所希冀的发展目标都在此得以实现，京阪奈已有与筑波齐名之势。

地方政府主导、活用民间资金的跨区域合作机制

京阪奈模仿筑波，但又与筑波科学城模式有所不同，采取的是地方政府主导、活用民间资金的跨区域合作机制，不啻为科技园城市形成思路的一个有益尝试。

与筑波的开发思路相同，京阪奈也是选址城市圈的边缘地带，同为丘陵地带，人口密度较小；也同样遵循了一定的发展步骤，即立法-开建大学-设置国立研究机构-布局多核结构开发区-借力国际博览会-国家阶段性规划。筑波由于开发较早，且有原城市基础，并由中央政府主导，其城市化过程显然要快于京阪奈。从1970年《筑波研究学园都市建设法》到1987年筑波市建置，仅用了不到20年时间。从现在筑波市的驻在机构来看，中央级的政府机构以及国立研究所也不在少数。

也正因为中央政府投入巨资，筑波市的投资回报也就颇受关注了，有不少负面评价，诸如未能分散首都圈的人口、研发聚集效果和科技水平在日本并不十分突出等。但是，与或因商业，或因政治而逐渐成形的城市相比，50年可能还不足以成为评判一个新兴城市成败的期限标准。

京阪奈建设规划立法正好与筑波建市同时，但基本是从一片蛮荒之地中开始建设的。与筑波相比，京阪奈也才经历了不足30年的发展过程，能发展到今天的规模，还是颇有可圈可点之处。

京阪奈与筑波最大的不同在于地方政府与民间资金的积极参与。京阪奈主要的推进和维护机构就是前文提到的“关西文化学术研究都市推进机构”，是一个公益财团法人。在《建设促进法》中，我们看到京阪奈的建设资金主要源于地方债和三方政府，中央政府主要提供税收优惠支持，日常运营资金则来自府、县、市政府，三地的商工会议所以及运营机构控股的京阪奈株式会社，最大出资方为京都府。这样的出资结构可以减少由于动用中央预算所带来的一些阻力，又可以凝聚参与各方的力量；但是这种出资结构使得京阪奈的发展不得不受到地方经济景气的影响。2007年，京阪奈株式会社就曾遭遇破产威胁，在采取出售二期规划土地等资金整理措施之后才得以继续运营。

京阪奈的选址还是比较成功的，据说在建设初期没有动迁一户原居民，这在新城市建设史上可能也比较少见。这也就避免了筑波所面临的原居民的抵触，以及新市民与原居民之间的融合问题。事实上，京阪奈居民的社区认同感还是有目共睹的。在1996年，作为新城标志的日晷出故障之后，政府只出资22万日元，而当地居民则自发募集了800万日元，将日晷重新运作起来。

交通问题决定未来能否持续发展

与筑波不同，京阪奈跨京都府、大阪府和奈良县，三个地方各有长短，而奈良又明显在经济实力上比不上前两者，三者的结合有都市圈中高低收入地区协调发展的意味。况且，京阪奈的中心区域就位于奈良县境内。当然，这种跨区域合作也有不能避免的问题，就是义务与利益分摊不均的问题。在颇受诟病的交通基础设施方面，至今未有直达中心区的轨道交通。在北陆新干线延长线规划中，原有一个设想是通过京阪奈中心区域，但由于成本与运营效益估算不占优，新线路绕行京田边市，让京阪奈与新干线擦肩而过。

可以说，京阪奈目前的短板就是交通问题。在多次整治交通基础设施的努力中，或者因为三方合作的问题，或者因为经济景气，都鲜有实质性效果。是否能够在下一次国家或地区交通基础设施整备中得到机会，是京阪奈能够持续发展的关键之处。而从长远来看，如果京阪奈真正建置，其归属问题则是这种跨区域合作中必将决断的棘手课题了。

2014年，京阪奈被指定为国家战略特区，如何善加利用这一政策利好，平衡中央与地方政府的政策影响力，并进行跨区域共管共治等可能的制度创新，至今仍是需要深入探讨的课题。

（作者系北京大学经济学院副教授）