政策性银行改革：新征程or回头路？

　　4月12日，中国政府网公布，三大政策性银行深化改革方案获国务院正式批准，其中“国家开发银行要坚持开发性金融机构定位”，“中国进出口银行改革要强化政策性职能定位”，“中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体”。

　　三家政策性银行成立于1994年，意在为“两基一支”(基础设施、基础建设和支柱产业)以及机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等领域提供金融服务，迄今已逾20年。其间，以国开行领衔的改制之路走走停停了十多年，其“政府与市场之间”的开发性金融亦一度成为三家机构中最为大胆的改革尝试。

　　然而多年来，三家机构无一不在商业性和政策性业务的模糊边界上难以分账，还因此被诟病“抢了商业银行的饭碗”，在监管红线上骑虎难下。

　　此次方案的落地，该是解决这一难题的举措。但尽管还未揭开方案细则，仅从现有批复措辞中推敲，就发现该方案更多是关于资本约束、公司治理和机构定位等规定，至于商业性与政策性业务的边界划分，以及政策性金融立法等核心问题，或许难者仍难。

　　已经改了多少？

　　真正的改革，应该是始于陈元 ，很大程度上也终于陈元。其开发性金融，是迄今政策性银行改制的最亮眼成果。

　　1998年4月，陈元从央行副行长调任相距两公里的阜成门内大街29号，主政国开行，在新办公楼里一坐就是十五载，改制也从此拉开序幕。期间，无论是独创“银政合作”、推行三次信贷改革，还是市场化发债和开发贷款项目，以及市场化手段支持西部大开发等举措，无不烙下他大刀阔斧的改革印记。

　　2013年4月，陈元因年龄离任开行，其在开行的改革生涯就此画上句号。

　　他勾勒的蓝图，棋至中盘，还留下数万亿元平台贷款和债信问题。

　　当时，一位开行“大员”断定，很少有人能成功走完陈元这位战略家的棋局，其思想和个人影响力均很难被复制。陈元一走，改制或有停滞之虞。

　　此次方案，要求国开行“坚持开发性金融机构定位”，且须“充分利用服务国家战略，依托信用支持、市场运作、保本微利的优势”，的确有为开发性金融正名之意。

　　在陈元眼中，开发性金融是依托国家信用，通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈制约的金融支持模式。其核心，是通过银政合作主动建设市场，把空白、缺失的市场培育成熟，实现商业可持续。对此，央行行长周小川曾公开赞誉：“开发性金融脱胎于政策性金融。借此，国开行自组建以来，为国民经济发展立下了汗马功劳，对整个金融体制改革做出了重大贡献。”

　　而开发性金融的开山之作，乃上世纪90年代启动的三峡工程。这一总投资1800多亿元的全球最大水电站工程，最初并无商业银行参与，唯有开行给出300亿元贷款且独家支持数年后，其市场融资机制才最终建立，商业银行也才逐步跟进。在施工高峰的2002年，开行贷款占该工程融资总量近30%，长期贷款占比高达60%。

　　事实上，要在收益微薄的政策性项目中盈利实属不易，保本微利是开发性金融的亮点之一。加之其打破了银行资金在城建领域的限制，将金融和地方财政构筑起融资平台并形成利润，以致在缓解城市高速发展的资金约束上，开发性金融居功至伟。

　　陈元在其所著的《政府与市场之间》一书中有过如此描述