“两权”抵押贷试点办法出台 两大难题妨碍银行积极性

3月24 日，人民银行同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。

　　继“两权”抵押贷款在全国试点区、县内被扫除法律障碍之后，近日又迎来试点暂行办法的出台。

　　3月24 日，人民银行同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。

　　中国社科院农村发展所研究员杜晓山就此对《第一财经日报》记者表示，目前“两权”抵押贷款距离在试点区域内大范围推开还需要其他配套措施的跟进。例如，针对土地的评估确权工作。建立完善的“两权”资产流转交易场所等。

　　急需解决两大难题

　　记者在采访中发现，“两权”资产变现难是商业银行最大顾虑。北京农商行某高级管理人员告诉《第一财经日报》，该行对于“两权”抵押贷款在大兴区的推进工作依旧持审慎态度，主要原因之一便是担心银行拿到“两权”资产由于缺乏流动性而压在手里无法变现。

　　《两个暂行办法》指出，银行业金融机构应合理自主确定贷款抵押率、额度、期限、利率，简化贷款手续，加强贷款风险控制。北京农商行一名三农部经理告诉记者，暂行办法对商业银行推开“两权”抵押贷款是鼓励性的，并没有强制要求。

　　第二个难题是土地如何公允定价。农业银行某省农户金融部总经理告诉本报记者，从他自身的操作实践看，目前急需解决土地承包使用权价格评估的公允性问题。他介绍，该行目前在区内的操作方法是根据土地承包使用权的租期、按照粮食的产量等标准来衡量土地使用权价格。这在操作上难度很大。对于贫瘠土地和高附加值经济作物用地缺少公允的定价加以明显区分。他认为，商业银行需要第三方公允的定价机制。

　　现阶段，商业银行在推开 “两权”抵押贷款时，前期不知道该如何给“两权”资产定价，后期出现借款人无法还贷时，缺乏变现“两权”资产的渠道。业内人士普遍认为，如何建立完善的农村产权流转交易平台以及承包土地经营权价值评估体系是解决上述问题的关键所在。事实上，除了少部分先试先行的试点区、县外，大部分地区并没有建立起完善的农村产权流转交易平台。以北京为例，目前北京大兴区、平谷区虽被列入试点县，但由于缺少完善的“两权”资产流转交易平台，另北京农商行等金融机构望而却步。

　　此外，北京农商行某高级管理人员表示，商业银行能否在全国范围内招商流转？能否流转给其他投资人？这些政策的具体细节尚不清楚。但是资产的流动性直接影响资产的价格，一旦上述关键问题得到有效解决，预计“两权”抵押贷款的市场很大。上述农行农户金融部总经理也表示，目前最大的问题是土地使用权在当地流转不动。万一某一个农户出现了经营困难，作为银行处置不良时，转给第二手的规定还不太具体。但当地一些大型农户对资金需求旺盛，有市场前景。

　　商业银行蠢蠢欲动

　　记者了解到，虽然很多商业银行面对“两权”抵押贷款保持了高度谨慎态度，但随着政策不断明朗，一些银行业开始“蠢蠢欲动”。

　　农业银行近期制定出台《中国农业银行农民住房财产权抵押贷款管理办法》，在国家确定的天津蓟县等59个农民住房财产权抵押贷款试点县支行进行试点。根据农行内部人士透露，《办法》中，农民住房财产权抵押贷款将着力支持从事规模化种养业的专业大户、家庭农场，农村个体工商户、小微企业主以及其他农村优质个人客户，贷款额度最高300万元。此外，北京农商行也派人直接参与到了大兴两权抵押贷款成立的工作小组办公室的工作。

　　实际上，银行拿到“两权”资产后的流转变现问题并非无解。《两个暂行办法》中明确要求试点地区政府要依托公共资源管理平台，推进建立县、乡等多级联网的农村产权流转交易平台，建立承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，完善承包土地的经营权价值评估体系，推动承包土地的经营权流转交易公开、公正、规范运行。

　　对于公允的定价机制，《两个暂行办法》提出，借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。

　　2015 年8月，赴甘肃、贵州、广西三省金融扶贫调研的国开行原副行长、中国普惠金融联席会会长刘克崮在接受《第一财经日报》记者专访时表示，广西田东县农村产权交易中心的模式有新的探索，运行经验较成熟。他指出，该县2012年成立了广西首家农村产权交易中心，开展产权交易信息发布、产权交易鉴证服务、产权抵押贷款服务等业务。为土地承包经营权等利益交易提供了一个现实、可操作的利益交易平台。截至2015年6月末，该中心共帮助实施农村土地承包经营权等抵押贷款113宗，银行放贷3.4亿元。刘克崮认为，田东的经验在一定程度上是值得认真总结研究借鉴的。

　　从保障农民利益出发

　　谈到“两权”抵押贷款在试点区内推开可能存在的弊端，杜晓山指出，即使土地流转市场建好后也有可能出现有价无市，无人接盘的局面。此外，在保障农民利益方面也要考虑周全，对于平困农户不能还贷的时，是否全部征收其“两权”需要更多共识。否则会出现越扶越贫的情况。

　　在此次出台的《两个暂行办法》中，记者发现，针对借款人提出了十分审慎的要求。例如，农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法指出，借款人获得的承包土地经营权抵押贷款，应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途；而农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法则指出，贷款人应综合考虑借款人的年龄、贷款金额、贷款用途、还款能力和用于抵押的农民住房及宅基地状况等因素合理自主确定贷款期限。这些细节都体现了对农民利益的保障。

　　此外，《两个暂行办法》还规定，农村承包土地的经营权抵押贷款试点坚持不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益、不层层下达规模指标。

　　杜晓山指出，未来在试点区、县内，央行支行、商业银行、地方政府三方需要共同讨论，将试点办法的指导性意见具体化、规范化，成立“两权”交易场所，制定交易规则和评估规则。地方政府未来将会为“两权”抵押贷款出台更多政策。他认为，目前“两权”抵押贷款在试点区、县内的推进步伐应该提速。在各地试点都汇总出经验教训后，中央权衡利弊才能做出总体判断，最后决定是否在全国推开“两权”抵押贷款。

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