财权入笼：早走了几步

财权入笼：早走了几步巴西总统声称不会购买中国疫苗 谷文/文 一晃不做财政都已经四五年了，由于了解中央财政和地方财政、地方财政与地方各业务部门、地方财政与地方各种各类建设项目乃至于辖区人民之间的关系，做了几年的采访和思考，倒是逐渐把

谷文/文 一晃不做财政都已经四五年了，由于了解中央财政和地方财政、地方财政与地方各业务部门、地方财政与地方各种各类建设项目乃至于辖区人民之间的关系，做了几年的采访和思考，倒是逐渐把视角转向了如何让各级政府的钱袋子能够得到合理合规的控制，真正做到“把每一分钱都花在刀刃上”这种事情上。

也正是这个原因，那几年常常去焦作采访，见证了《财权入笼》这本书的出炉过程。其实，今年已经是这本书出版之后的第九年。当年的财政局长申相臣已经退休颐养天年，当年的小也变成了出版物的编辑和写作者。

编辑说我对焦作财政和《财权入笼》一书知之甚深，想让我回忆一下这本书的前因后果、以及当年焦作财政改革的做法。其实，我参与这些改革和报道距今已近10年，所剩不过是一些记忆的残片。由于我的研究方向是财政绩效，所以焦作财政的预算、管理、乃至与各个部门之间的关系处理方式，在我这十几年的工作中，确实对我有较大的影响。要说我对这本书有多了解，倒不如说我对财政预算的编制、公开、绩效等工作还相对了解一些。

财权入笼

作者: 申相臣

出版社: 中国财政经济出版社

出版时间: 2013

一

有了这种思考，也就不免和各级财政人谈到这种思路。众所周知，财政预算一年是要“三上三下”的，对财政预算的审查和质询工作，当年通常也都是由当地的人大代表来完成。我在采访中就曾经多次参与到地方人大代表对财政预算的审查工作会中，特别让人尴尬的一点是，对预算本身有所了解的人大代表是不多的，对预算中提到的专业术语、甚至一些公安、消防、教育等专业领域的特殊类目预算，许多人大代表更是两眼一抹黑，完全听不懂、也看不懂。

这种实际情况，就导致当时对于地方财政预算出现了两种截然相反的态度。其中一种以财政预算要公开到底、透明到底为基础。在横向层面，地方政府的财政支出，主要包括各种专项支出，特别是教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等民生领域的专项支出，其实在当时已经逐步公开，而按照政府信息公开的要求，财政支出预算也应当“公开是原则，不公开是例外”，如果只是公开一些财政专项支出预算，较之“公开是原则”还有很大的距离。

地方政府的财政专项支出预算公开继续推进，应当升级为除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，需要作为不公开的“例外”之外，财政预算的其他内容，都应该大大方方地公开到“每一块钱”的水平。

但我们不难从中发现这一做法的局限性。“公开”和“看懂”是两个截然不同的概念，就像一个完全没有接受过高等数学教育的普通人，你就算把答案给他摆在桌面上，他也未必看得懂那些符号和算式。公开了吗？公开了。看得懂吗？看不懂。但把“看不懂”的原因归结到公开的不够彻底、不够细致，这显然就有失偏颇了。

在这种前提下，大概10年前的全国“两会”上，关于政府预算就出现了一种声音：要让作为人大代表的预算审查人员看得懂预算。

人大代表们说了，地方财政还真就照着做了。在那几年，财政预算“三上三下”期间，许多地方财政部门都会附带一个对预算类目进行详细说明的小册子，有些地方甚至会做成漫画、海报、甚至展示栏、专题课等等方式，试图让人大代表们能够看明白交上来的预算。

但效果好像并不好，当年某地财政局长吐槽：你是大学经济系毕业，那这预算可以说一点就透；你是中学毕业，我们开个培训班，花上三个月，你也能看懂个七七八八；但有些代表是小学毕业，还吵着要看懂预算，你这不是逼着公鸡下蛋么？

我也只能跟着他一起吐槽：“您这么说的还让不让我写稿了。”话虽如此，在当年的那个情况下，还真就没有什么特别好的办法去解决这个问题。但有些人还是提出了一个当时看起来有些冒天下之大不韪的提议：既然有些人怎么着都看不懂，预算也已经编到细的不能再细，那就换人来看呗。

换谁来看？显然是要换成在各个领域有建树、有发言权的专家学者。从环节上，代替或者部分代替原来由人大代表审查的地方财政预算，由专业的人负责专业性，由财政部门审核资金使用和拨付尺度，由人大代表行使在此基础上的质疑和询问权利。

这是不是看起来一切都顺了？因为这就是财政绩效最初始的原型。

为什么我要花这么大的篇幅去聊这段历史背景呢？因为这一系列难题的解决模型，在当年的焦作实现了。

《财权入笼》这本书，其实严格意义上来说并不能算是一套自成一体的著作。作为本书内容的主要编写者，时任焦作市财政局局长、党组书记的申相臣，也只是在封面上谨慎地注明自己是“主编”而并非主笔。虽然书中绝大部分内容确实由这位“主编”亲笔“写成”。

关于这本书如何定义，我当年和这本书的责任编辑陆晓平谈过此事。他说其实这本书特别像某个大型项目完成后的备忘录，从背景和历史沿革开始写起，以焦作财政人在哪些时间节点都做了哪些事、为什么这么做、涉及了哪些人、达到了哪些效果、社会各界对于此事评价如何……这样一步一步写了下来，不加评论，也不加粉饰，尽力保持以一种客观的态度和第三方的视角，冷静审慎地看待焦作财政改革的整个过程——很像个采访合集。

说到书名《财权入笼》，还有这么一段小故事。当时我所在的杂志社要做一系列关于焦作财政改革的相关报道，我是参与者之一。当时申相臣局长给我们提供的主题就是“财权入笼”，理由是当时焦作财政改革已经十几年，最让其引以为豪的，就是以“会计派驻制”为核心抓手的减小、甚至消灭公共财政资金寻租空间的一系列做法，他们也形象地称之为“把财政的权力关进制度的笼子里。”

从当时来说，这些制度改革已经成熟，焦作财政局的重心也从一开始的“把权力收上来”，转变成了“把资金花下去”，专题名再叫“财权入笼”，不免难以覆盖当前乃至以后焦作财政改革的路径和方法，如果叫“财权导向”之类的名称，又难以覆盖焦作财政之前的改革。

当时的主编一拍桌子说，甭管是财权收上来还是资金花下去，总而言之焦作的做法，其目的都是解决问题，解决腐败的问题，解决转型的问题，解决导向的问题。既然都是解决问题，那就叫解药吧。

之后，《财政解药》系列报道应运而生，并在几个月后被收录到了《财权入笼》一书中，占据了很大的篇幅。

二

上面说了预算公开的事儿了么，我们再聊聊财政绩效和预算的事儿。

时间回到2012年。当时的焦作财政改革，会计委派制度已经基本完成，“财经沙盘”等一系列财政资金支出收入实现了数据可视化——其实现在看来这就是财政绩效基础建设的一部分——也已经运行成熟，他们正聚焦一个当时看起来很大胆、也很新颖的制度上下功夫：参与式预算。

说起会计委派制度，当时对于焦作市政府各部门的冲击，不能说是釜底抽薪，至少也让一些部门觉得：突然没了许多“自由裁量权”。在和各部门负责人聊天的过程中，这种感觉一直贯穿全程。

当时有一位老局长说了一件难以启齿的往事：据说此前某局因为会计计算错误，给一个老同志少发了两万块钱。按理说错了就该承认错误，及时补发了就好了，但是第二年恰好赶上会计派驻，这事儿就没人提，前会计和前局长不想背这个锅，以为这事儿就过去了。可巧老同志脑血栓发作，治疗急需用钱，家属拿不到钱直接拉个横幅就跪在局门口了。

老局长吓得连忙跑到财政局要钱，财政局说这预算都是死纲死口的，我给你拨款也得有个理由啊？另外年初编预算的时候也没人提这事儿啊？就这么耗了三天，老局长实在没办法，只能上报市里大领导。

大领导一听也有点迟疑，这事儿按理说补上就好了，但市本级的预算也是死的，他也不能签个字就给钱，要不然就先借钱让老同志治病……最后还是市委紧急开了个会，动用预备金垫付给了老同志，次年再从部门预算里扣出来还给预备金。

这事儿权当一个故事听。但也从一个侧面反映出，当时焦作的“财权入笼”，对政府资金的管理严格到了一个什么样的地步。

当时说起财政绩效，站在潮头浪尖上的是广东财政、江苏财政、河北财政这些老牌劲旅，他们都是省级财政部门，这与我国财政部门的分级制度有很大关系。在传统的财政部门分级中，中央财政一级，省级财政一级，由于有省直管县的存在，省级财政以下的市县通常被视为一级半，并不是严格的两级。

县级以下乡镇财政所基本上是没有财政资金管理权限的，有些连收入支出都是由所属县级财政代管，乡镇财政所实质上只负责“银行不能直接发到老百姓手里的钱”、即现金的收支功能。这就造成了财政政策基本上是由中央到省级财政，再由省级财政根据自身条件“解释”的基本操作思路。也正因此，财政绩效改革这种涉及到财政制度根本、甚至是牵一发而动全身的改革，绝大多数是由省级财政发起，各市县级的财政，只是严格执行省级财政安排下来的工作，极少有市级财政“折腾”的情况发生。

但从实际操作上来说，市县级财政船小好调头，经济形式相对简单，试错成本相对较小，实际上比省级财政更加适合作为财政改革的试验田。我不知道当时的申相臣局长是否就是用这样的理由说服了上级领导，但焦作财政的确先做了、也做对了。

焦作的“参与式预算”，实际上是一种复合动作。它包含了专家论证、社会听证、和传统的人大审查三个步骤。专家听证，解决的是“钱该不该花”的问题；社会听证，解决的是“老百姓觉得轻重缓急对不对”的问题；人大审查，则解决的是传统意义上的“三上三下”规定内动作的问题。这三者相加，则出现了一系列奇妙的化学反应：编制预算的时候几乎每天都在“吵架”，但一旦吵完了，在执行过程中极少出现问题。申相臣局长把这种做法叫做“把丑话说在前面”，“丑话”都说完了，最后定下的事儿，不服也不行。

三

这里还有一件趣事。我在焦作财政采访期间，正好有一个其他地市的财政局过来学习经验。带头的是当地财政局的局长兼党委书记，其他人在听取申相臣局长和几个分管领导介绍经验的时候，都是一脸对财政改革的期待，只有这位局长若有所思，甚至听着听着皱起了眉头、表情凝重。

会上的交流结束后，大家在局食堂吃便饭。饭吃到一半，这位局长在桌子底下拉了我一把，一摆手把我叫到门外，他表情复杂地问我：“你来的时间久，按理说你应该比我们了解，我问你几个问题。”“您说。”我想笑，大概知道他想问什么问题，“您是不是想问，财政局和其他部门是怎么处理关系、让他们‘交权’的？”

他明显一怔：“对，我就一直在想，这事是好事，但要是我们往哪个局派个会计，还要公开预算，还要找专家来审，这还不打翻了天？但这话在会上我没法儿问，快急死我了。”

我说：“这事儿我还真问过。您说的问题，是财政的问题，也不是财政的问题。是财政的问题，是财政从前受领导、受部门的要求拨款。不是财政的问题，是把谁来确定拨款的问题，从领导和部门，变成了专家和老百姓，可不是变成了财政部门自己。那这就为领导和部门——尤其是领导，解决了一个重大问题。”

“什么问题。”他饶有兴趣。

“您看，在有专家评审之前，那些重大决策，是不是由地方领导来决策。甚至有的是‘批条子’？但这就是对地方领导的一件特别不负责任的事儿。项目不出问题还好，一旦出了任何问题，上级追责下来，你这个项目是谁批的？谁让你批的？你凭什么批？你懂专业知识嘛？你懂项目吗？资金做过验算吗？领导往往就得背锅。”

“这倒是实话。”他点头，“但决策程序就在那摆着啊。一把手不负责，那谁负责。”

“焦作做的这件事，就恰恰解决了一把手头疼的这个大难题。”我笑，“真有了什么问题，上级追责，项目是我批的，没错，但你不能说我是错误决策、拍脑袋决策。凭什么批？我凭专家反复论证过的结论批，我不懂，但专家懂。资金做验算，这有财政部门的预算报批。项目优先级，是因为我们完全公开，由老百姓参与论证来决定的。”

“管理科学。”他恍然，“所谓的财权入笼，是从无序到有序，这是管理科学的基础。”

“财政问题，也从来都不仅仅是财政问题。它既是一方政府的问题，也是各个部门的问题，也是让每个老百姓都能看得见、摸得着的问题。财权入笼的根儿，从来都不是入了笼子就完事了，监管起来不乱花就万事大吉了。”

我指了指大厅里挂着的“财经沙盘”几个字说：“什么叫沙盘。管理是最基础的功能。进，可攻城略地。退，可韬光养晦，这才叫沙盘。把钱都关到笼子里只是一种形容，笼子本身并不重要。关进去了，怎么用？怎么放？怎么让各方都得利？这才是最重要的。”

他哈哈大笑：“这是你自己想的，还是你采访到的？”“书上看的。”这句我撒谎了。

随想随说。焦作的“财权入笼”也好，“财政解药”也罢，在将近十年以后回头再看，说是星星之火可以燎原，似乎并不夸张。很多地方财政已经开展了远比焦作当年要细致灵活、专业得多的财政绩效管理工作，预算公开“看不懂”也已成为了曾经的话题。但在这个历史进程中，总有人需要早在其他人之前迈出许多步，然后指着其中的一步对别人说，走这条路吧，我走过，好走。

回头再看，许多先驱者不过就是早走了几步。

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