2021年留有余力，2022年积极财政的变与不变

2021年留有余力，2022年积极财政的变与不变塔柏 杜涛 从2008年开始，中国已经连续实施十余年的积极财政政策。2021年减税与发债并举，与疫情前的2019年相比，保持了较大规模的财政扩张，但与2020年相比，赤字率以及专项债都进行了

杜涛 从2008年开始，中国已经连续实施十余年的积极财政政策。2021年减税与发债并举，与疫情前的2019年相比，保持了较大规模的财政扩张，但与2020年相比，赤字率以及专项债都进行了小规模的收缩，其中，赤字率缩减为3.2%，专项债规模收缩1000亿元，且不再发行特别国债。

12月8-10日的中央经济工作会议提出“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，“明年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”。

为了应对经济发展面临的压力，2022年将继续实施积极的财政政策。

新的一年，赤字率是否会提高？专项债额度是否继续提高？如何在管控地方政府隐形债务的情况下，拉动地方政府投资？减税降费会有哪些针对性的措施？是会出台新的减税降费政策还是旧政策的扩围？

12月14日，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对表示，赤字率应该会维持在3%左右。财政政策要强调效能，所以专项债会更考虑效率、效果，否则发了债，没有项目，也没有支出，更达不到稳增长的作用。此外，专项债也要关注其风险的问题。

在杨志勇看来，拉动投资最根本的还是需要把市场激活，没有市场的信心和活跃度，政府的投资拉动效果有限。“以经济建设为中心，挑战很多，最重要的是要有信心，预期才能起来。”

同日，一位财税行业专家告诉，2022年货币政策应该会相对宽松，财政政策的尺度目前尚难以评估。不过，相对2020年，2021年财政政策扩张力度收缩，且2021年财政收入形势比较好，因此留有余力。

“提高赤字率不太可能，专项债规模应该也会相差不大，不过有今年的蓄力，就算明年财政政策的扩张规模和今年一样，也会比今年的力度更强。”上述行业人士表示。此外，该行业人士认为，从这几年的情况来看，专项债拉动投资的效果没有想象的那么好，真正需要的是提高市场信心。

财政方面，稳增长已经开始行动，据了解，近期，提前批的专项债和一般债额度已经下达到省一级层面。

变化猜想

12月8至10日召开的中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。要继续面向市场主体实施新的减税降费，帮助他们特别是中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展。

财政部官网14日公布的《财政部召开党组会议传达学习中央经济工作会议精神》一文中提到，围绕落实党中央决策部署提升财政政策效能，强化预算编制、审核和支出管理，统筹财政资源，保证财政支出强度，加快支出进度，全过程实施财政资金绩效评价，并加强与货币政策协同配合，确保宏观政策稳健有效。要落实更加精准的要求，谋划好每一项财政措施，使用好每一笔财政支出，精准提供基本公共服务，实施好新的减税降费政策，持续提高转移支付的精准性。要坚决遏制新增地方政府隐性债务，稳妥化解地方政府隐性债务风险隐患，确保财政可持续。

2022年的积极财政政策相比2021年会有哪些变化？赤字率是否会提高？专项债规模是否会扩大？减税降费规模是否会超越去年？对于隐性债务的管控是否会有变化？

中国财政科学研究院财政金融研究中心主任赵全厚对表示，2022年专项债规模增长的可能性不会很大，甚至可能还会出现收缩。一方面，如果继续扩大赤字率，扩大专项债规模，也会影响财政的可持续性；另一方面，稳增长也有多重措施。今年经济下行压力加大也有一些双减、双控政策地叠加影响，明年这些政策影响也会降低。

赵全厚认为赤字率可能会稳定在3.2%左右，或者略微提高一点。“当前中国法定债务空间不是很高，中央加地方不到60%债务率，还有财政扩张的空间。但是，需要考虑的是如何分配中央和地方的债务问题，不能把风险都集中在一方”，赵全厚说。

中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉，预计2022年对于隐性债务的化解不会放松，现在地方债务风险主要是隐形债务风险。“稳妥化解”是指化解隐形债务风险的时候，不能形成新的风险，比如因为不能偿还隐性债务，引起区域性金融风险之类。在保持社会经济稳定增长的前提下，推动隐性债务的化解。

对于此次中央经济工作会议提到的减税降费方面，杨志勇认为，新的减税降费会是比较综合政策，比如减少中小企业制造业的税收负担，而不会是单独一个税种税率降低的问题。

智方圆税务师事务所主管合伙人王冬生告诉，中国应该还有减税降费的空间，具体措施需要针对不同企业的情况，精准施策，深入研究。比如适当降低企业所得税税率，对融资能力较差的中小微困难企业实施更灵活地缓税措施；再比如将审批权限由省税局下放到区县级税局，缓税时间由三个月延长到半年等。此外，也需要综合权衡减税需求与财政收入需求。

专项债的作用有多大？

近期，2022年的提前批专项债额度已经下达，这也是国务院连续三年下达了提前批额度。据了解，额度分配还在中央和省级财政部门之间，尚未下达到市、县层级。

2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

财政部在今年11月中下旬表示，截至10月末，全国地方政府新增债券发行35130亿元，其中专项债券27578亿元，发行进度为76%。同时，结合宏观经济运行情况，研究做好2022年地方政府新增债务限额提前下达工作。

11月24日召开的国常会表示，按照“资金跟着项目走”要求，梳理明年专项债项目和资金需求。省级政府要强化统筹，加强符合经济社会发展需要项目的前期工作和储备，适时推进成熟项目开工。统筹考虑各地实际和促进区域协调发展要求，合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不“撒胡椒面”，研究依法依规按程序提前下达部分额度。

12月8日至10日召开的中央经济工作会议指出，明年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。

温来成告诉，在整个社会投资需求不足的情况下，不论专项债还是城投投资，都只是起到拉动投资的作用。

“只是一个示范拉动的作用，”温来成进一步解释。

虽然专项债在稳增长中起到一定的作用，可以有效拉动投资，但是专项债带来的风险问题也不容忽视。

2019年12月17日，时任财政部预算司巡视员王克冰在由中国国债协会主办的“地方债市场建设与发展研讨会”上表示，专项债目前已有一些风险苗头，但总体风险还算可控，目前财政部正在探索建立专项债风险项目控制机制，试图把具体项目的偿债风险控制住，以此来控制整体的风险，逐步完善专项债的偿债保障机制。

2020年12月18日，财政部印发了《地方政府债券发行管理办法》其中强调“地方财政部门要保障专项债券还本付息，防范专项债券偿付风险”。

“现在专项债存量规模接近16万亿元，是政府性基金预算的1.6倍，可能会出现风险，”赵全厚告诉，所以相比2021年3.65万亿元的专项债规模可能会收缩。

按照财政部的最新数据，截至2021年10月末，全国地方政府债务余额296549亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务137549亿元，专项债务159000亿元；政府债券294802亿元，非政府债券形式存量政府债务1747亿元。

“现在很多专项债只能依靠再融资，将风险向后转移”，赵全厚认为，因此，必须要防控专项债带来风险，特别是一些现金流不能覆盖，需要再融资来还债的项目。

此外，即便专项债额度已经下来，有些地区的专项债也不一定会今年提前发行。一位地方财政的人士告诉，现在严控债务率，专项债在政府债务率中占比不低，所以不是越多越好，也不会将明年的挪到今年来发行，毕竟年底还要考核地方领导债务率这个指标。

如何拉动投资

此次中央经济工作会议中还提出，适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。

大岳咨询董事长金永祥分析“适度超前”是针对的2022年，也就是指将原本计划在2023年开展的一部分基础设施投资提前到2022年。

12月15日，国家统计局公布了11月各项经济运行数据，数据显示，11月全国固定资产投资仍延续着今年以来低速增长态势。

“过紧日子，少开销，又要拉动投资，又不准新增债务，‘既要、又要’，多个目标，如何同时实现，真的很考验地方领导的智慧，”赵全厚告诉，这就要求一方面化解隐性债务，一方面在法定债务里面进行经济建设。但是，要关注到政府投资的撬动系数变弱，投资的渠道也没有扩大的可能，只能发行规范性债券，而现在规范性债券用于投资的额度与以前地方政府在基建投资的额度相差甚大。

当地方政府需要稳增长，拉动投资之时，除去专项债，其他的政府投融资工具是否会复苏？

赵全厚告诉，PPP（政府与社会资本合作）已经是常态化，很多地方已触及10%红线，不会再大规模的增长。

此前，为防控PPP带来财政风险，财政部提出了PPP项目支出10％红线，即确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10％。

“当经济下行压力加大，财政收入下降时，PPP的10%支出红线很容易达到，”赵全厚告诉。在赵全厚看来，明年政府投资只是稳增长的一方面，提振经济，还是要看市场的信心和预期。中央经济工作会议对资本特性、“双碳”目标等一系列重大理论和实践问题的阐述，对市场投资的预期和信心，对经济的稳定都能起到支撑作用。

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